NEDERLAND - Het College van Toezicht Advocatuur pleit voor niet-advocaten als toezichthouders.
De minister voor Rechtsbescherming
De heer drs. F.M. Weerwind
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Den Haag, 4 april 2023
Betreft: versterking toezicht advocatuur
Geachte heer Weerwind,
Het college van toezicht advocatuur (CvT) heeft de Minister eerder geïnformeerd over de versterking van het toezicht op de advocatuur, laatstelijk in reactie op de brief van de Minister d.d. 26 september2022, met een statement d.d. 27 september 2022. Het CvT wil in deze fase van beleidsvorming metname ingaan op de “blik van buiten” (BvB), met tevens enkele opmerkingen over de samenstelling en de inbedding van de Landelijke Toezichtautoriteit Advocatuur (LTA). Tenslotte volgen enkele opmerkingen over de lokale inbedding van het toezicht. De Algemeen Deken, die qualitate qua lid is vanhet CvT, heeft in de brief namens de algemene raad van de NOvA d.d. 10 maart 2023 over deversterking van het toezicht op de advocatuur reeds een visie gegeven. De Algemeen Deken volstaatmet de verwijzing naar deze visie en zal deze brief om die reden niet ondertekenen. Deze brief wordtderhalve door de Kroonleden van het CvT geschreven en ondertekend.
Blik van buiten
Met de BvB beoogt de Minister tegenwicht te bieden aan het risico dat het toezicht op de advocatuur
zich te veel naar binnen keert. De Kroonleden zijn van mening dat een BvB inderdaad kan bijdragen
aan het vinden van de juiste balans tussen onafhankelijkheid van de beroepsgroep en van
onafhankelijkheid van de Staat.
De Minister stelt voor de BvB de volgende taken en bevoegdheden voor:
• BvB kijkt naar de wijze waarop gestalte wordt gegeven aan de positie van de LTA als
onafhankelijke toezichthouder op de advocatuur.
• BvB kijkt naar het beleid van de LTA, in het bijzonder over de wijze waarop toezicht wordt
uitgeoefend overeenkomstig onder meer de Advocatenwet en de Wwft.
• BvB kijkt naar de verantwoording over de opzet, de werking en de effectiviteit van de interne
risicobeheersings- en controlesystemen van de LTA.
• BvB kijkt naar het proces van begroting en financiële verantwoording.
• BvB wordt gehoord bij het vaststellen van het functieprofiel van de voorzitter en de leden van
de LTA.
• BvB zal worden gehoord bij de voordracht voor de benoeming van de leden van de LTA.
• BvB zal worden gehoord bij het vaststellen van een meerjarenbeleidsplan door de LTA.
• BvB zal worden gehoord over het vaststellen van de jaarrekening en de begroting door de
LTA.
• BvB zal worden gehoord bij het vaststellen van het jaarverslag door de LTA.
• In die gevallen waarin de BvB wordt gehoord, reageert de LTA op de bevindingen en maakt
die reactie openbaar.
• LTA moet BvB informeren over gebeurtenissen die het aanzien van het toezicht kunnen
schaden.
Voorts is in dit kader nog vermeld dat voorgesteld wordt dat de BvB jaarlijks een werkplan vaststelt,
alsmede een verslag van werkzaamheden, waarin in ieder geval verslag wordt gedaan van het eigen
beleid en de doelmatigheid en doeltreffendheid van zijn werkzaamheden. Het verslag wordt
toegezonden aan de minister voor Rechtsbescherming, de LTA, de AR en het CvA. Het verslag wordt
bovendien algemeen verkrijgbaar gesteld.
De Kroonleden achten deze taken en bevoegdheden een goed vertrekpunt. De BvB is aldus bij alle
belangrijke zaken betrokken en openbaarmaking dwingt de LTA en andere NOvA-organen tot
verantwoorde beslissingen. Een rol ten aanzien van openbaarmaking zal bijvoorbeeld een Raad van
Commissarissen niet innemen. Toch menen de Kroonleden dat de positionering van de BvB op
onderdelen versterkt moet worden om afhankelijkheid van de beroepsgroep verder te reduceren. Bij
verschil van inzicht op bovengenoemde punten zijn namelijk in het voorstel van de Minister andere
organen van de beroepsgroep bepalend. Naar het oordeel van de Kroonleden zou de BvB een
sterkere rol moeten hebben bij tenminste benoeming en ontslag van LTA-leden en bij de vaststelling
van jaarrekening en begroting. Gezien de constellatie waarin de Minister zijn voorstellen heeft
geschetst, kunnen de Kroonleden zich vinden in een samenstelling van de BvB op basis van
benoeming bij Koninklijk Besluit op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming. Ook achten
de Kroonleden het passend dat de Minister de begroting en jaarrekening van de BvB goedkeurt.
Samenstelling LTA
Waar de Minister stelt dat het bestuur van de LTA zal bestaan uit drie vrijgestelde advocaten, zien de
Kroonleden het belang van advocaten en tevens niet-advocaten in de LTA, zoals in diverse uitingen
herhaald. Dit geeft de mogelijkheid om complementaire noodzakelijke c.q. nuttige expertise toe te
voegen, hetgeen de kwaliteit en de legitimiteit van de LTA ten goede komt. De verhouding tussen
advocaten en niet advocaten is voor de Kroonleden minder van belang, het gaat immers om
complementaire competenties en vaardigheden. Hoewel hiermee bestuurders van buiten naar binnen
worden gehaald, zien de Kroonleden dit overigens niet als een alternatief voor de BvB. De BvB heeft
door samenstelling, taken en bevoegdheden een zekere afstandelijkheid tot de dagelijkse gang van
zaken, die de Kroonleden nodig achten om de benodigde “checks and balances” aan te brengen.
De feitelijke werkzaamheden op gezag van de LTA zullen worden uitgevoerd door functionele
toezichthouders. Het is aan de LTA om de organisatie hiervan in te richten en de juiste mensen te
benoemen. De Kroonleden achten het van belang dat toezichthouders met verschillende
achtergronden in dienst treden van de LTA. Niet alleen gegeven de uiteenlopende aard van de
werkzaamheden (bijvoorbeeld toezicht op de Wwft en de data-analyse die daarop volgt, toezicht op
grote kantoren, sociale advocatuur), maar ook om zo diversiteit in de organisatie te creëren die moet
zorgen voor een breder perspectief op de uitvoering van goed toezicht en moet leiden tot
tegenspraak. Dit kan gerealiseerd worden door in de wet, net als nu, te regelen dat advocaten zich ten
opzichte van de toezichthouders niet kunnen beroepen op hun wettelijke geheimhoudingsplicht en
verschoningsrecht. Daarnaast moet in de wet geregeld worden dat de LTA en deze toezichthouders
beschikken over een van de advocaat afgeleide geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht. Op die
manier wordt de vertrouwelijkheid van cliëntinformatie gewaarborgd, maar ook dat deze
toezichthouders hun werk kunnen doen, net zoals het CvT dat nu ook moet kunnen doen.
Inbedding LTA
De Minister schrijft in genoemde brief dat de LTA een orgaan wordt van de NOvA, dat opereert
onafhankelijk van de andere organen van de NOvA. De argumentatie hiervoor is het zoeken van een
balans: “De advocatuur moet onafhankelijk van de overheid functioneren. Tegelijkertijd heb ik als
Minister van Rechtsbescherming een stelselverantwoordelijkheid voor een goed functionerende
advocatuur, inclusief het toezicht daarop.” De Minister benoemt het risico van inbedding in de NOvA:
“… er (zullen) bepaalde afhankelijkheden van andere organen van de NOvA zijn, maar die zullen tot
een minimum worden beperkt. Indien er bepaalde afhankelijkheden zijn, zullen er voldoende ‘checks
and balances’ worden ingebouwd.” De Kroonleden achten op drie punten versterking van deze
‘checks and balances’ noodzakelijk:
• Het voorstel om de leden van de LTA te laten benoemen en ontslaan door het college van
afgevaardigden (CvA) (weliswaar gehoord de BvB) geeft een brede vertegenwoordiging van
de beroepsgroep een bepalende stem betreffende de samenstelling, kwaliteit en
onafhankelijkheid van de LTA. De Kroonleden achten dit onjuist, ook ten aanzien van de
vertrouwelijkheid die bij dergelijke trajecten een belangrijke rol speelt. De Kroonleden
bepleiten om de benoeming door de AR te doen plaatsvinden, echter op voordracht van de
BvB, zodat de eerder genoemde checks and balances wederzijds ook hierbij goed in acht
worden genomen.
• Bij de vaststelling van de jaarrekening en de begroting moet de LTA de juiste balans vinden
tussen enerzijds het belang van de LTA zelf om voldoende middelen te hebben voor de
adequate uitoefening van het toezicht, en anderzijds het belang van een sobere huishouding,
om de beroepsgroep en daarmee ook indirect de toegang tot het recht niet onnodig te
belasten. Deze afweging mag uiteindelijk niet bij de LTA zelf liggen. De Kroonleden achten het
“horen” van de BvB, zoals de Minister voorstelt, in dit verband te zwak en bepleit dat begroting
en jaarrekening goedkeuring behoeven van de BvB.
• De medewerkers van het bureau dat de LTA zal ondersteunen zullen in dienst zijn van de NOvA.
De Kroonleden achten van belang dat het werkgeversgezag jegens deze medewerkers
uitsluitend door de LTA wordt uitgeoefend. Om afhankelijkheid van de beroepsgroep verder tot
een minimum te beperken is het verkieslijk om het bureau dat de LTA fysiek te huisvesten
buiten het bureau van de NOvA en met eigen bedrijfsmiddelen toe te rusten.
Sinds de genoemde brief van de Minister heeft een debat plaatsgevonden met de Tweede Kamer en
er is ook openlijk discussie gevoerd over de juiste balans tussen onafhankelijkheid van de Staat en
onafhankelijkheid van de beroepsgroep. Daarbij is de inbedding in een ZBO naar voren gebracht als
alternatief dat de LTA onafhankelijk maakt van de beroepsgroep. Om anderzijds de afhankelijkheid
van de overheid tot een minimum te beperken zou de LTA een speciaal ZBO moeten worden met een
minimum aan beïnvloedingsinstrumenten voor de Minister. Met name zouden de in de Kaderwet ZBO
genoemde inlichtingenplicht, beleidsregels en schorsing/vernietiging niet van toepassing moeten zijn.
De Kroonleden zien de beide inbeddingsvarianten (in PBO NOvA of in ZBO) als mogelijk:
• Het voordeel van inbedding in de NOvA is dat de LTA onafhankelijk is van de Staat en dat
daarmee wordt aangesloten bij de bestaande praktijk en inrichting van het toezicht. Het nadeel
is dat een zekere afhankelijkheid van de beroepsgroep blijft bestaan.
• Het voordeel van inbedding in een ZBO is dat de LTA onafhankelijk is van de beroepsgroep
en dat daarmee de mogelijkheid ontstaat om te anticiperen op eventuele toekomstige
ontwikkelingen in samenvoeging van toezichtstaken. Het nadeel is dat een zekere
afhankelijkheid van de Staat blijft bestaan, terwijl overheden vaak partij zijn in rechtszaken
jegens burgers.
De beoordeling van deze voor- en nadelen inclusief de termijn-aspecten achten de Kroonleden een
politieke afweging. Welke inbedding de wetgever ook kiest, voor de Kroonleden is van belang dat de
BvB voldoende onafhankelijk en stevig gepositioneerd en toegerust is jegens de LTA. Dat kan ingeval
van inbedding in de NOvA door het orgaan BvB in te richten, en te versterken zoals de Kroonleden
bepleiten, en ingeval van inbedding door de BvB vorm te geven als een ZBO met een raad van
commissarissen of raad van toezicht. In deze laatste constellatie is het vanuit de beoogde stevigheid
van de BvB en kostenbeheersing voor de Kroonleden ook nog een optie te kiezen voor een
Bestuur/directie model waarbij alle bestuurders niet-uitvoerend zijn. De dagelijkse leiding wordt daarbij
overgelaten aan een directie die door het bestuur wordt benoemd (en kan worden ontslagen).
Lokale inbedding toezicht
De Kroonleden achten van het grootste belang dat voor iedereen helder moet zijn bij welke instantie
men terecht kan met een klacht of signaal. Het is aan de LTA om lokale c.q. regionale
toezichthouders aan te stellen die nauwe contacten met de dekens onderhouden, om de interactie en
de samenwerking te borgen. Eveneens is het aan de LTA om bij de aanstelling van toezichthouders
rekening te houden met verschillende expertises (bijvoorbeeld Wwft). Deze toezichthouders kunnen
ook huidige, dan dus oud-dekens zijn die zich daarvoor kwalificeren en geïnteresseerd zijn in een van
de beroepsgroep onafhankelijke functie onder gezag van de LTA. Dit geeft ook continuïteit in kennis
en draagvlak.
Transitieperiode
De Kroonleden zien een transitieperiode aanbreken waarin wetgeving zal worden voorbereid en
behandeld. De Kroonleden achten het zinvol dat in deze periode in samenspraak met degenen die
verantwoordelijk zijn voor het huidige toezicht voorbereidingen worden getroffen voor een goede
werking van en een naadloze overgang naar het nieuwe stelsel. Deze voorbereidingen hebben deels
een bedrijfsmatig en deels een bestuurlijk / procesmatig karakter. Het CvT is als onafhankelijk orgaan
beschikbaar om, desgevraagd door de Minister, deze voorbereidingen doelmatig, transparant,
verantwoord en efficiënt in te (doen) richten.
Bron : CollegeVanToezichtNOvA.NL