ADVOCATEN OP TOEVOEGINGSBASIS ONDERBETAALD
Die conclusie kan worden getrokken uit de voorlopige bevindingen van de Commissie-Van der Meer die in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie (V & J) kijkt naar de puntentelling in de gefinancierde rechtshulp.
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juli 2017
Bij brief van 29 juni jl. heeft de voorzitter van de commissie evaluatie
puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand (hierna: commissie Van
der Meer) mij geïnformeerd over de voorlopige bevindingen van de
commissie. Ik stuur u hierbij deze brief ter informatie (bijlage 1)1
.
In haar brief schrijft de commissie dat uit het kwantitatieve onderzoek, dat
in opdracht van de commissie via het WODC door onderzoeksbureau
Cebeon is uitgevoerd, het beeld naar voren komt van een puntentoekenning
die niet meer in verhouding staat tot de werkelijke tijdsbesteding
door rechtsbijstandsverleners in het stelsel. De commissie heeft de
opdracht gekregen een voorstel te doen dat niet leidt tot verhoging van de
uitgaven. Ik realiseer mij dat dit niet eenvoudig is. Haar inspanning
daartoe waardeer ik daarom zeer. Een substantiële toename van de kosten
van het stelsel ligt niet voor de hand gezien de hoge kosten die reeds met
het Nederlandse stelsel gemoeid zijn. Internationaal gezien heeft
Nederland per inwoner de hoogste jaarlijkse uitgaven aan rechtsbijstand2
.
De voorlopige bevindingen van de commissie heb ik voor nu voor
kennisgeving aangenomen. Na ontvangst van het eindrapport van de
commissie zal ik, mede in het licht van het voorgaande, u een kabinetsreactie
doen toekomen. De commissie verwacht het eindrapport op
25 oktober te kunnen presenteren.
Een afschrift van deze brief heb ik naar de Voorzitter van de Eerste Kamer
gestuurd.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
S.A. Blok
==============
Aan de Minister van Veiligheid en
Justitie
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG
Voorlopige bevindingen Commissie evaluatie puntentoekenning
rechtsbijstand
Bij brief 28 maart 2017 heb ik u laten weten dat de uitvoering van de opdracht aan de
Commissie evaluatie puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand (hierna: de commissie)
meer tijd kost dan vooraf was ingepland. Dit heeft geleid tot een verlenging van de opdracht.
Gelet op de voorlopige bevindingen van de commissie en de resterende tijdsduur tot aan de
geplande overhandiging van het eindrapport aan u heeft de commissie besloten over te gaan
tot een tussentijdse, indicatieve voortgangsrapportage op hoofdlijnen door middel van
onderhavige brief.
Zoals in de voornoemde brief aan u is toegelicht, heeft de commissie zowel een kwalitatief als
kwantitatief onderzoek uitgevoerd, respectievelijk laten uitvoeren (in opdracht van de
commissie via het WODC). De hierna weergegeven voorlopige bevindingen zijn hiervan het
voorlopig resultaat en geven een antwoord op de drie hoofdvragen en enkele deelaspecten.
Deze bevindingen zijn overigens niet limitatief opgesomd, maar geven wel een goed beeld
van de aangetroffen problematiek en van de denk- en oplossingsrichtingen die de commissie
voorstaat.
Algemeen
Het onderzoek dat de commissie uitvoert heeft als doel om — kort gezegd — een goed beeld te
krijgen van de gemiddelde tijdsbesteding door rechtsbijstandsverleners die werkzaam zijn
binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. De vraag naar de gemiddelde
tijdsbesteding is vooral bezien vanuit kwantitatief perspectief. De commissie heeft het
evenwel belangrijk gevonden om naast het cijfermatige beeld ook een grondig kwalitatief
onderzoek te doen om te bezien wat er vanuit dat perspectief over de tijdsbesteding in het
stelsel op te merken valt. In het kwalitatieve onderzoek zijn bevindingen naar voren gekomen
die we met louter cijfermatig onderzoek niet hadden aangetroffen. Deze zijn voor het stelsel
als zodanig evenwel belangrijke bevindingen en houden bovendien rechtstreeks verband met
de tijdsbesteding door rechtsbijstandsverleners in het stelsel. De commissie stelt met
genoegen vast dat de resultaten van beide onderzoeken elkaar ondersteunen.
Hoofdvragen aan de commissie
Evalueren van de puntentoekenning in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
Uit het kwantitatieve onderzoek dat in opdracht van de commissie via liet WODC door
onderzoeksbureau Cebeon is uitgevoerd, dringt het beeld op van een puntentoekenning die
niet meer in verhouding staat tot de werkelijke tijdsbesteding door rechtsbijstandsverleners in
liet stelsel. We zien binnen die algemene bevinding weliswaar grote verschillen per
rechtsterrein, maar overall kan de conclusie worden getrokken dat het aantal bestede uren de
het huidige aantal punten sterk overtreft. Voor met name het rechtsterrein personen- en
familierecht loopt de toekenning zelfs exceptioneel uit de pas met de gemiddelde feitelijke
tijdsbesteding.
In het onderzoek van de commissie naar de gemiddelde tijdbesteding zijn conform de
opdracht ook de extra-urenzaken betrokken. De commissie heeft gezien dat de raad voor
rechtsbijstand een streng beleid hanteert voor de afgifte van extra uren in een eerste aanvraag
voor met name het civiele- en bestuursrecht. Voor het strafrecht ligt dit anders, daar worden
vaker ën gemakkelijker extra uren toegekend door de raad. Als er eenmaal extra uren zijn
toegekend dan bestaat de indruk dat de raad over onvoldoende instrumenten beschikt om de
doelmatigheid van de extra uren goed te kunnen beoordelen.
De commissie is van mening dat het beslag dat de extra uren thans leggen op het stelset niet
past in een forfaitair stelsel. De toekenning van extra uren zou in liet stelsel bij uitzondering
moeten plaatsvinden, maar zeker bij strafzaken is dat niet het geval. Daarom is de commissie
voornemens voorstellen te doen die voorzien in een geringer beslag van extra uren op de
totale kosten in het stelsel, in met name strafzaken. Deels zal dat worden gerealiseerd via een
hogere forfaitvergoeding, waardoor de drempel voor extra uren — ieder geval volgens de
huidige extra-urenformule — hoger wordt. Bovendien heeft de commissie voor ogen dat de
middelen anders moeten worden gealloceerd door meer objectieve normen toe te voegen in de
puntentoekenning in strafzaken. Daarbij zal de commissie uiteraard recht doen aan de uren die
gemiddeld genomen door rechtsbijstandsverleners worden besteed.
Adviseren over weghalen van de huidige negatieve prikkels, dan wel het toevoegen van
positieve prikkels in de puntenaantallen
Er zitten in het stelsel van rechtsbijstand prikkels die bepaald gedrag bevorderen. Een prikkel
is niet per definitie verkeerd; het gedrag kan ook gewenst zijn. We constateren niettemin dat
er prikkels in het stelsel zitten die ongewenst procedeergedrag bevorderen. Het zijn bovendien
prikkels die breed bekend zijn, maar vanwege het ontbreken van een monitorsysteem met
betrekking tot de puntentoekenningen niet aangepakt worden. De commissie zal in het
eindrapport een standpunt innemen over de negatieve prikkels die zij heeft waargenomen en
daarnaast positieve prikkels voorstellen. Bovendien zal de commissie, confonn de opdracht,
een evaluatie- en monitorsysteem voorstellen.
Voorstellen doen voor een puntentoekenning binnen het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand met of zonder verhoging van de uitgaven: enkele scenario’s
De commissie zal per zaakscode laten zien wat de puntentoekenning zou moeten zijn gegeven
de gemiddelde tijdsbesteding in die zaakscode. De commissie zal daarbij voor de
overzichtelijkheid en controleerbaarheid vasthouden aan het uitgangspunt van het stelsel dat
een punt staat voor een gemiddelde tijdsbesteding van een uur — een uitgangspunt waaraan u
ook wilt vasthouden, zo valt op te maken uit de kabinetsreactie op het rapport van de
commissie-Woifsen. Het beeld is — het is al geschetst dat de puntentoekenning op vrijwel
elk onderdeel in het stelsel aanpassing behoeft.
Vervolgens zal de commissie in haar eindrapport enkele scenario’s schetsen, waarbij het
inkomen, het tarief per plint, het jaarlijks aantal declarabele uren en het uitgavenkader de
variabelen zijn. Die scenario’s worden uiteraard doorgereken.d en getoetst. Bij het in beeld
brengen van die noodzakelijke aanpassingen zal de commissie inzichtelijk maken welk effect
het meegegeven uitgavenkader heeft op het gemiddelde inkomen van een in het stelsel
werkzame rechtsbijstandsverlener. Uitgangsplmnten van uw beleid zijn dat een
rechtsbijstandverlener in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand met 1 .200 declarabele
uren een redelijk inkomen op het niveau van het maximum van schaal 12 BBRA moet kunnen
verwerven. Als kostenfactor hanteert u daarbij 42%. Met inachtneming van die
uitgangspunten concludeert de commissie op basis van zowel het kwalitatieve als het
kwantitatieve onderzoek nu al dat voor veel rechtsterreinen geldt dat met het huidige
vergoedingenniveau (het tarief per plint) een inkomen op genoemd niveau niet haalbaar is. De
afstand tot dat inkomen varieert wel per rechtsgebied, waarbij deze het grootst (en fors
afwijkend) is op het terrein van echtscheidingen.
Mocht de uitkomst zijn dat genoemde salarisschaal met de bestaande variabelen niet kan
worden gehaald gegeven het uitgavenkader, dan vermeldt de commissie in het rapport hoe via
aanpassing van de variabelen het beoogde inkomen wel kan worden gehaald. Het is
vervolgens uiteraard aan de wetgever om deze scenario’s te beoordelen en beleidskeuzes te
maken.
Enkele deelaspecten van het onderzoek
De puntentoekenning voor consultatie- en verhoorbijstand in de eerste fase
van het strafproces
Relevant is dat er een langlopend onderzoek gaande is naar de invoering van het recht op
verhoorbijstand in de eerste fase van het strafproces. De voor vaststelling van een puntental
benodigde kwantitatieve gegevens zullen niet tijdig beschikbaar zijn. Gelet daarop is de
commissie niet in staat een uitspraak te doen over de gemiddelde tijdsbesteding door
advocaten in die fase van het strafproces. Voor wat betreft de puntentoekenning voor
consultatiebijstand heeft de commissie vooralsnog moeten vaststellen dat er onvoldoende
bronnen voorhanden zijn om daarover op verantwoorde wijze een afgewogen standpunt te
kunnen innemen.
Overigens kijkt de commissie met belangstelling uit naar de in opdracht van de raad voor
rechtsbijstand voorbereide applicatie voor piketdiensten.
Echtscheiding en de trajecttoevoeging
De aan de commissie gebleken onderzoeksresultaten leveren contra-indicaties op voor de
invoering van een trajecttoevoeging in echtscheidingszaken. Uit het onderzoek is onder meer
gebleken dat er slechts in beperkte mate sprake is van vervoigtoevoegingen. De uit het
onderzoek gebleken fors hogere urenbesteding in echtscheidingszaken is voor de commissie
reden om voor te stellen om binnen het bereik van de echtscheidingstoevoeging te gaan
werken met toeslagen voor tijdverhogende factoren.
Asielzaken en de trajecttoevoeging
In de systematiek van toevoegingen in asielzaken zijn tamelijk recent aanpassingen
aangebracht. Het kwantitatieve onderzoek laat zien dat de variatie binnen asielzaken zeer
groot is. Het aantal varianten (mede als gevolg van liet recente sporenbeleid) is dusdanig
groot dat één forfaitaire vergoeding daar niet bij past. Het onderzoek laat ook zien dat liet
aantal toevoegingen per asielzoeker over een periode van vijfjaar onvoldoende reden geeft
voor invoering van een trajecttoevoeging.
Multiproblematiek en de pakkettoevoeging
Het bevorderen van een integrale aanpak van problemen die met elkaar samenhangen is
volgens de commissie vooral effectief indien de gehele keten daarbij betrokken wordt: van
eerste lijn tot en met rechterlijke afdoening. Dat geldt juist voor rechtzoekenden die te
kampen hebben met multiproblematiek, omdat daar vaak vele instanties bij betrokken zijn.
Een coördinerende rol daarbij is volgens de commissie primair weggelegd voor gemeenten (in
het bijzonder schuidhuipverlening) en wanneer gemeentelijke voorzieningen ontbreken, voor
rechtshulpverleners in de eerste lijn, met name het juridisch loket. De commissie ziet daarbij
een belangrijke rol weggelegd voor het in ontwikkeling zijnde cliëntvolgsysteem door de raad
voor rechtsbijstand en de beoogde versterking van de rol van het juridisch loket. Deze
ontwikkelingen dragen bij aan vroegtijdige signalering van multiproblematiek en gerichte
doorverwijzing van rechtzoekenden naar advocaten en overige hulpverleners. De commissie
ziet voorts mogelijkheden voor het vergroten van de regierol van de rechter.
De commissie heeft, zowel in het kwalitatieve als in het kwantitatieve onderzoek
geconstateerd dat de bedoelde multiproblematiek als zodanig moeilijk te vatten is in het
toevoegstelsel. Dit heeft met de aard van de toevoegingen te maken. Het komt weliswaar voor
dat er binnen de door de commissie-Woifsen genoemde en aan multiproblematiek
gerelateerde zaakscodes sprake is van meerdere toevoegingen door één rechtzoekende. Het
gaat dan vaak om toevoegingen die zijn afgegeven voor rechtzoekenden die niet per definitie
te kampen hebben met multiproblematiek. Daarnaast is de variëteit in de afgegeven
toevoegingen dermate groot dat één pakkettoevoeging geen recht doet aan de werkzaamheden
die moeten worden geleverd door een advocaat. De dynamiek die achter de cijfers schuil gaat
is substantieel. Deze constateringen leveren volgens de commissie een contra-indicatie op
voor de invoering van een pakkettoevoeging voor multiproblematiek. Dat neemt niet weg dat
maatwerk soms gèboden kan zijn; de commissie zal daar voorstellen voor doen.
Periodiek onderhoud
In overeenstemming met de opdracht doet de commissie een voorstel voor een periodieke
evaluatie van het vergoedingenstelsel. Gelet op de aangetroffen onevenwichtigheden is dat
ook hard nodig. De commissie maakt in het voorstel een onderscheid tussen een periodieke
grondige evaluatie en een frequentere beperkte periodieke beoordeling van tussentijdse
aanpassingen van de puntentoekenning in de verschillende toevoegcodes.
De commissie zal haar eindrapport op 25 oktober 2017 van 10.30-1 1.30 aan u overhandigen
en toelichten. De commissie is voornemens om haar rapport direct nadien toe te lichten aan de
daarin geïnteresseerde partijen, inclusief de media.
Bron: Tweede Kamer
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z10489&did=2017D21801
================================
EMLS
Utrecht / Haaksbergen, 21 augustus 2017