Conclusie staatsraad Advocaat-Generaal Mr. P.J. Wattel over invordering van geldbedragen.
Deze conclusie gaat over onregelmatig vervoer en opslag van afval dat uiteindelijk, na ineffectieve oplegging van twee lasten onder dwangsom door twee overheidsinstanties, op kosten van de overtreder ([appellant]) door bestuursdwang is verwijderd en verbrand. De cumulatie van de invordering van twee verschillende verbeurde dwangsommen en verhaal van de kosten van bestuursdwang komt uit op circa € 373.000, terwijl ook een strafprocedure loopt ter zake van hetzelfde gedrag. De vraag is of deze cumulatie proportioneel is en zo neen, wie daar dan op welk moment in de procedure onder welke voorwaarden iets aan zou moeten doen.
De rechtsingang is het beroep van [appellant] tegen een besluit van 24 juni 2016 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (thans: van Infrastructuur en Waterstaat). De staatssecretaris heeft bij dat besluit: (i) niet-ontvankelijk verklaard [appellant]’ bezwaren tegen de twee initiële besluiten van 7 en 20 juli 2015 waarbij aan [appellant] een last onder dwangsom respectievelijk een last onder bestuursdwang zijn opgelegd; en (ii) ongegrond verklaard [appellant]’ bezwaren tegen de twee besluiten van 2 en 16 september 2015 tot invordering van een verbeurde dwangsom respectievelijk verhaal van de kosten van bestuursdwang.
[appellant] heeft in strijd met een vervoerkennisgeving IE316741 afvalstoffen weggehaald bij de in die kennisgeving vermelde afvalverwerkingsinrichting en die stoffen zonder vergunning elders opgeslagen. Dat is een overtreding van art. 10.60(2) Wet milieubeheer juncto art. 2(35)(d) van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA). (zie noot 1) Op 2 september 2015 heeft de staatssecretaris besloten een dwangsom ad € 200.000,00 in te vorderen die door [appellant] verbeurd is door niet-naleven van een bij besluit van 7 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom om die afvalstoffen af te voeren en milieuhygiënisch nuttig toe te (laten) passen of te (laten) verwijderen in een daartoe erkende inrichting. Omdat [appellant] evenmin gevolg heeft gegeven aan een bij besluit 20 juli 2015 opgelegde last onder bestuursdwang, heeft de staatssecretaris de afvalstoffen laten weghalen en verbranden. Bij besluit van 16 september 2015 heeft hij de kosten daarvan vastgesteld op € 107.384,00, die hij bij datzelfde besluit op [appellant] verhaalt.
[appellant] betoogt, kort gezegd, dat (i) hij de dwangsom en de kosten van bestuursdwang niet kan betalen; (ii) hij ook € 67.000 aan verbeurde dwangsommen aan de gemeente Hardenberg moet betalen in verband met dezelfde opslag van afvalstoffen, (iii) er ook een strafrechtelijke procedure tegen hem loopt wegens de overbrenging van hetzelfde afval, en (iv) het moeten betalen van al deze geldelijke lasten zal leiden tot zijn persoonlijke faillissement of tot levenslange afbetaling. Hij acht het disproportioneel dat al deze sancties hem cumulatief worden opgelegd zonder rekening te houden met hun samenloop. Daarnaast voert hij bezwaren aan tegen de initiële lastbeschikkingen en tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaren in zoverre.
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft mij ex art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 23 januari 2018 verzocht om, kort gezegd, de vraag te beantwoorden in welke omstandigheden moet worden afgezien van invordering van een verbeurde dwangsom of verhaal van de kosten van bestuursdwang.
Ik meen dat een bestuursorgaan, gelet op art. 3:4 Awb en de art. 17 en 51(1) EU-Handvest en art. 1 Protocol I EVRM, rekening moet houden met alle relevante, dus ook bijzondere omstandigheden, waaronder ook de financiële positie van de belanghebbende en de samenloop van herstelsancties, zowel bij (i) de invordering van een verbeurde dwangsom, als (ii) het verhaal van de kosten van bestuursdwang, als ook (iii) de beslissing op bezwaar tegen de daartoe strekkende besluiten. De art. 17 en 51(1) EU-Handvest en art. 1 Protocol I EVRM brengen mee dat een fair balance geslagen moet worden tussen het algemene belang bij effectieve handhaving van de geldende (milieu)wetgeving en het individuele belang bij respectering van het eigendomsrecht, aldus dat een individual and excessive burden en fundamental undermining of (the) financial position wordt vermeden.
Ik zie minder aanleiding om van kostenverhaal af te zien dan van dwangsominvordering, nu kostenverhaal wezenlijk schadevergoeding is waarvan een gelaedeerde, dus ook de overheid hoogstens in uitzonderlijk omstandigheden zal hoeven afzien en invordering van een ineffectief gebleken dwangsom, met name als de kosten al verhaald zijn of kunnen worden verhaald, feitelijk geen herstel meer dient, maar (generale) preventie en geloofwaardigheid van overheidshandhaving.
Gegeven de beginselplicht tot handhaving lijken dwangsominvordering en kostenverhaal op gebonden beschikkingen, zodat de bestuursrechter mijns inziens intensief op proportionaliteit kan toetsen. Dat acht ik, gezien de wenselijkheid van materiële rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting ook wenselijk. Ik geef u daarom in overweging om een bezwaar tegen een invorderings- of verhaalbeschikking op te vatten als mede omvattende bezwaar tegen de initiële lastoplegging voor zover het gaat om omstandigheden die van belang zijn om te kunnen beoordelen of invordering c.q. verhaal redelijk is, dus niet voor zover bestreden wordt dat aan de last voldaan moest worden. De invorderings- en verhaalbeschikking dienen ertoe alle bestuursrechtelijke vragen bij de bestuursrechter te concentreren, maar het gevolg van hun introductie is ook dat de justitiabele nu niet met twee, maar met drie rechtskundig afgescheiden compartimenten zit ((i) lastoplegging; (ii) invorderings- of verhaalbeschikking; en (iii) executie. Is bezwaar of beroep ingesteld tegen de initiële last, dan moet na onherroepelijk worden van die onherroepelijkheid uitgegaan worden, maar als in fase (i) geen rechtsmiddelen zijn gebruikt, zie ik niet in waarom bij gerede twijfel aan de rechtmatigheid van fase (i) niet alsnog - uitsluitend voor de beoordeling van de redelijkheid van invordering en verhaal - fase (i)-kwesties aan de orde zouden mogen komen in bezwaar en beroep ter zake van fase (ii). De verbeuring c.q. de bestuursdwang wordt er niet door vertraagd of geschorst, zodat de geloofwaardigheid van de handhavende overheid niet wordt aangetast. Als in fase (ii) het bestuurlijke handelen in fase (i) alsnog onrechtmatig wordt bevonden, kan dat géén grond zijn voor ongedaanmaking van de bestuursdwang, noch voor schadevergoeding door de overheid, maar mijns inziens wél voor matiging of afzien van invordering of kostenverhaal in fase (ii) op grond van het proportionaliteitsbeginsel.
Ook hier past enig onderscheid tussen dwangsominvordering en kostenverhaal: ieder heeft de plicht zijn schade te beperken en dus ook om rechtsmiddelen te gebruiken jegens volgens hem onrechtmatig overheidsoptreden. Er zal dus zelden aanleiding zijn om kostenverhaal te beperken naarmate het laten lopen van fase (i) minder verschoonbaar was. Maar nu invordering van ineffectief gebleken dwangsommen vooral preventie dient en tot een voordeel voor het bestuursorgaan leidt met de geur van ongerechtvaardigde verrijking als de onherroepelijk geworden last materieel niet deugde (en de kosten al verhaald zijn of kunnen worden), kan invordering van een dwangsom die materieel misplaatst geacht kan worden eerder disproportioneel zijn.
Ik geef hieronder een (in elk geval mijzelf uitputtend) overzicht welke omstandigheden volgens de nationale jurisprudentie, wetsgeschiedenis en literatuur kunnen leiden tot afzien of matigen van dwangsominvordering of kostenverhaal. Ik bespreek voorts de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over art. 1 Protocol I EVRM (eigendomsrecht) omdat ook die bepalingen een evenredigheidsbeoordeling eisen, met name in het licht van de financiële positie van de overtreder en cumulatie van sancties.
Het bestuursorgaan dat wil invorderen c.q. verhalen hoeft mijns inziens niet - anders dan door vooraf horen - van ambtswege te onderzoeken of en in hoeverre herstelsancties samenlopen, tenzij samenlopende handhavingssancties door hetzelfde bestuursorgaan zijn opgelegd of het tevoren op de hoogte is van (voorgenomen) herstelsancties van een ander bestuursorgaan ter zake van dezelfde overtreding. Het ligt op de weg van de adressaat om te stellen en zo nodig aannemelijk te maken dat en welke andere invorderings- of verhaalbesluiten van andere bestuursorganen of van het openbaar ministerie hem treffen, nu (i) hij een uitzondering bepleit op de hoofdregel dat de kosten van bestuursdwang moeten worden verhaald en dat verbeurde dwangsommen ingevorderd moeten worden en (ii) hij als sanctiesadressaat het beste op de hoogte is van eventuele samenloop. Ook is hij het beste op de hoogte van eventuele andere bijzondere omstandigheden, zodat hij die omstandigheden moet stellen en zo nodig aannemelijk moet maken; het bestuursorgaan hoeft hiernaar evenmin van ambtswege onderzoek in te stellen. Dat laatste volgt ook uit de parlementaire geschiedenis.
Als twee lasten strekkende tot hetzelfde gedrag zijn opgelegd door twee verschillende bestuursorganen en simultaan lopen, moeten zij mijns inziens in zoverre ontdubbeld worden. In casu betekent dit dat de door [appellant] ter zake van wezenlijk dezelfde last aan de gemeente betaalde dwangsom geïmputeerd moet worden op de door de staatssecretaris opgelegde dwangsom voor zover de eerste verbeurd is over dezelfde periode als die waarin de termijn van de tweede liep. Welke van de twee bestuursorganen dan voorrang heeft, zou de wetgever moeten regelen. Dat dit onduidelijk is, is geen rechtvaardiging voor cumulatie. Ik ga uit van: wie het eerst invorderde, beurt het eerste.
Ook de bestuursrechter, die immers het besluit toetst, moet rekening houden met bijzondere omstandigheden, waarbij in beginsel geen rekening gehouden hoeft te worden met (gewijzigde) bijzondere omstandigheden die dateren van ná het besluit.
De (burgerlijke) executierechter gaat in beginsel alleen nog over zuivere executiegeschillen.
Tot zover de samevatting. Bron: Raadvanstate.NL
De gehele conclusie is te lezen op : https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=94696
===========================
EMLS
Utrecht / Haaksbergen, 4 april 2018