Er zijn schadevergoedingsprocedures over onrechtmatige besluitvorming die na 10 Jaar nog steeds onder de rechter zijn leert een recente uitspraak van de Raad van State.
Tussenuitspraak inzake vergoeding van de door een partij geleden schade (artikel 8:73, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
[appellant], wonend te Krommenie, gemeente Zaanstad,
en het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1332, heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding.
Desgevraagd heeft [appellant] het verzoek schriftelijk nader toegelicht.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college heeft een nader stuk overgelegd.
De Afdeling heeft de behandeling ter zitting voortgezet op 3 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Hartog, advocaat te Alkmaar, en drs. ing. G.E. Stam, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma en mr. N. Bouayad, beiden advocaat te Den Haag, en mr. F. Brouwer, zijn verschenen. Voorts is G.R. van Straaten, werkzaam bij Lengkeek, Laarman & De Hosson (hierna: Lengkeek), aan de zijde van het college verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van een buxuskwekerij aan de Vaartdijk te Assendelft. Hij heeft de Afdeling verzocht het college te veroordelen tot een vergoeding van € 1.019.944,07 voor de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van onrechtmatige besluiten.
2. In de overwegingen van deze tussenuitspraak schetst de Afdeling eerst de voorgeschiedenis van de zaak en geeft zij samenvattingen van het verzoek om schadevergoeding en het standpunt van het college. Na het weergeven van het toepasselijke wettelijke kader, beoordeelt de Afdeling het verzoek van het college om terug te komen van de in het procesverloop vermelde uitspraak van 18 mei 2016 en toetst zij aan de vereisten voor het toekennen van schadevergoeding. Voordat tot een eindoordeel kan worden gekomen, zal aan [appellant] een opdracht worden verstrekt.
Voorgeschiedenis
3. Bij brief van Stam & Stevens Consultancy van 5 april 2005, gelezen in samenhang met een daarbij gevoegde situatieschets, heeft [appellant] het college gevraagd toestemming te verlenen voor het uitbreiden van zijn buxuskwekerij aan de Vaartdijk te Assendelft met containerteelt door middel van het plaatsen van planten in potten op een doek op de grond van het perceel, kadastraal bekend gemeente Assendelft, sectie N, nr. 1039 (hierna: perceel 1039). Volgens de situatietekening wordt het aangrenzend perceel, kadastraal bekend gemeente Assendelft, sectie N, nr. 1040 (hierna: perceel 1040), door [appellant] voor teelt in volle grond gebruikt. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan Saendelft (hierna: het bestemmingsplan) rust op de locatie een bestemming voor Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden. In artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de bij het bestemmingsplan behorende regels (hierna: de planregels) zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijfsvoering met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en terreinen. In artikel 1 van de planregels is bepaald dat onder grondgebonden agrarische bedrijven wordt verstaan: agrarische bedrijven waarvan de exploitatie geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden.
4. Bij besluit van 13 oktober 2005 heeft het college het verzoek van [appellant] opgevat als verzoek om vrijstelling van het toepasselijke bestemmingsplan en geweigerd die vrijstelling te verlenen. Aan dat besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat containerkweek geen grondgebonden agrarische activiteit in de zin van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels is.
5. Bij besluit van 3 juli 2006 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 oktober 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 september 2007 heeft de rechtbank Haarlem het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2006 vernietigd. Bij besluit van 29 november 2007 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, het door [appellant] tegen het besluit van 13 oktober 2005 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Bij uitspraak van 21 mei 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD2140) heeft de Afdeling het door het college tegen de uitspraak van de rechtbank ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de aangevallen uitspraak bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust en het besluit van 29 november 2007 vernietigd.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 mei 2008 onder meer het volgende overwogen.
In dit geval is, gelet op de bij het verzoek gegeven omschrijving van de beoogde containerteelt, geen sprake van een grondgebonden agrarisch activiteit, als bedoeld in de in artikel 1 van de planregels opgenomen omschrijving van het begrip grondgebonden agrarisch bedrijf. Bij containerteelt ontbreekt immers een directe verbondenheid van de gewassen met de aarde.
[appellant] heeft te kennen gegeven dat containerteelt gewenst is vanwege de continuïteit van de bedrijfsvoering door het gehele jaar, waarbij een gedeelte van de activiteiten zal plaatsvinden met toepassing van containerteelt, maar de teelt grotendeels in volle grond zal plaatsvinden.
Het college heeft in het besluit van 3 juli 2006 uitsluitend een standpunt ingenomen over de toelaatbaarheid van containerteelt op perceel 1039. Het college heeft, door de overige op dat moment tot het bedrijf behorende gronden buiten beschouwing te laten, niet onderkend dat uit de planregels blijkt dat niet het gebruik van ieder perceel op zichzelf bezien relevant is, maar dat de totale bedrijfsvoering als uitgangspunt dient te worden genomen. Het college heeft bij de besluitvorming dan ook een onjuiste uitleg gegeven van het bestemmingsplan, omdat op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 1 van de planregels, dient te worden beoordeeld of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, waarbij bepalend is of de exploitatie daarvan grotendeels gebonden kan worden geacht aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden.
Het college dient in een nieuw besluit op basis van de door [appellant] gedane aanvraag, zoals deze in de bezwaarfase nader is toegelicht en bijgesteld, vast te stellen of voldaan is aan artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels, door te beoordelen of sprake is van een agrarisch bedrijf waarvan de exploitatie grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden, zoals bepaald in artikel 1 van de planregels. Daarbij dient het college uit te gaan van alle percelen van [appellant] die op dat moment onderdeel van zijn bedrijfsvoering uitmaken en binnen het bestemmingsplan zijn gelegen.
6. Bij besluit van 11 september 2009 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 oktober 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 april 2013 heeft de rechtbank Noord-Holland het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:954) heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 11 september 2009 vernietigd.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 maart 2014 onder meer het volgende overwogen.
De exploitatie van een agrarisch bedrijf is in ieder geval grotendeels grondgebonden, als bedoeld in artikel 1 van de planregels, als 83 procent van de gronden voor teelt in volle grond wordt gebruikt. Bij de vraag of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf dient niet de ten tijde van het besluit bestaande bedrijfsvoering te worden betrokken, maar de bedrijfsvoering zoals opgenomen in de aanvraag, zoals die in de bezwaarfase nader is toegelicht en bijgesteld.
7. Bij besluit van 18 april 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 oktober 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 mei 2015 heeft de rechtbank Noord-Holland het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het college van 18 april 2014 vernietigd, het besluit van 13 oktober 2005 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Voorts heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 mei 2016 onder meer het volgende overwogen.
[appellant] heeft, na de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008, bij brief van Stam & Stevens Consultancy van 8 september 2008 aan het college te kennen gegeven dat hij over een totale oppervlakte van 41.570 m² aan gronden beschikt, waarvan 7.250 m² voor containerkweek in gebruik zal zijn en 34.320 m² voor teelt in volle grond. Het college is in de besluiten van 11 september 2009 en 18 april 2014 ervan uitgegaan dat [appellant] 41.570 m² ter beschikking heeft. Ook de rechtbank is in de uitspraak van 9 april 2013 daarvan uitgegaan.
In de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008 is overwogen dat de totale oppervlakte van de gronden voor de bedrijfsvoering in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of sprake is van een geheel of grotendeels grondgebonden agrarisch bedrijf. Hiermee is onverenigbaar dat het college in het besluit van 18 april 2014 voor de beoordeling of sprake is van een grondgebonden bedrijf wederom uitgaat van één van de percelen van 10.000 dan wel 12.600 m² in plaats van het geheel aan [appellant] ter beschikking staande percelen die onderdeel uitmaken van zijn bedrijfsvoering. Daarmee heeft het college miskend dat de buxuskwekerij zich op meer percelen bevindt en dat de totale oppervlakte daarvan 41.570 m² bedraagt, waarvan, volgens de aanvraag en gegeven toelichting daarop, 17 procent voor containerkweek in gebruik zal zijn.
Uit de uitspraak van de rechtbank van 9 april 2013 volgt dat ten tijde van de aanvraag het bedrijf 24.840 m² groot was. Beoogd was om daarvan 5.662 m² (30 procent) in gebruik te nemen voor containerteelt. Dat betekent dat de exploitatie van het bedrijf voor het grootste deel (70 procent) grondgebonden zou zijn geweest. Hieruit volgt dat de gewenste uitbreiding met containerkweek in overeenstemming was met het bestemmingsplan, omdat de teelt grotendeels in volle grond zou gaan plaatsvinden. Het besluit van 13 oktober 2005 is in strijd met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 1 van het planregels, genomen.
Verzoek om schadevergoeding
8. Aan het verzoek om schadevergoeding heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat het college heeft miskend dat de gewenste uitbreiding met containerkweek rechtens was toegestaan, dat het college onjuiste toepassing aan het bestemmingsplan heeft gegeven en dat hij daardoor schade heeft geleden, omdat hij zijn buxuskwekerij gedurende tien jaar lang niet met containerkweek heeft kunnen uitbreiden en genoodzaakt was om een deel van zijn gronden tegen een te lage koopsom te verkopen. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft [appellant] een schaderapport van Arvalis overgelegd. Volgens dit rapport heeft hij in de jaren 2005 t/m 2014 inkomensschade ter hoogte van € 601.397,76 geleden en kosten in verband met juridische procedures ter hoogte van € 102.300,24 gemaakt. Voorts is in dit rapport uiteengezet dat hij als gevolg van het niet kunnen realiseren van een boomkwekerij op eigen grond een vermogensschade ter hoogte van € 64.500,00 heeft geleden. Verder is in dit rapport vermeld dat hij rente ter hoogte van € 172.981,05 over de opbrengsten van de boomkwekerij in de schadeperiode heeft gemist en dat hij bij toekenning van de gevraagde schadevergoeding inkomstenbelastingschade ter hoogte van € 78.765,01 zal lijden.
Standpunt van het college
9. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft het college de Afdeling primair verzocht om terug te komen van de uitspraak van 18 mei 2016 en het tegen het besluit van 18 april 2014 ingestelde beroep ongegrond te verklaren. Daartoe heeft het college aangevoerd dat deze uitspraak aan een tussenuitspraak is gelijk te stellen, dat volgens vaste jurisprudentie in een zeer uitzonderlijk geval op een tussenuitspraak kan worden teruggekomen en dat een zeer uitzonderlijk geval zich hier voordoet. Volgens het college is de Afdeling in de uitspraak van 18 mei 2016 ten onrechte uitgegaan van de totale oppervlakte aan grond die [appellant] ten tijde van het verzoek van 5 april 2005 tot zijn beschikking had, in plaats van de oppervlakte, waarop de agrarische bedrijfsvoering destijds zou plaatsvinden. Omdat de kwekerij ten tijde van de aanvraag een omvang van 10.000 m² had, waarvan tweederdedeel voor containerkweek zou worden gebruikt, was ten tijde van de aanvraag niet voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde eis dat de exploitatie van het agrarisch bedrijf geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden.
10. Voor het geval de Afdeling niet op haar uitspraak van 18 mei 2016 terugkomt, heeft het college zich subsidiair op het standpunt gesteld dat, gelet op het volgende, het schaderapport van Arvalis ondeugdelijk is voor de vaststelling van de gestelde schade.
eigen schuld
10.1. Ten tijde van de ontvangst van het verzoek van 5 april 2005 was [appellant] niet slechts eigenaar van perceel 1039 en perceel 1040, maar was hij ook pachter van het perceel, kadastraal bekend gemeente Assendelft, sectie N, nr. 199 (hierna: perceel 199). Naderhand heeft hij ook het perceel, kadastraal bekend gemeente Assendelft, sectie N, nr. 979 (hierna: perceel 979), in eigendom verkregen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 volgt dat [appellant] geen toestemming of vrijstelling nodig had voor de gewenste uitbreiding. Hij had de uitbreiding dus kunnen realiseren. Het college heeft dat ook nooit verboden. [appellant] heeft er niettemin voor gekozen de uitbreiding niet te realiseren, hoewel daaraan, achteraf bezien, niets in de weg heeft gestaan. Dit is zijn eigen keuze geweest. De gevolgen van deze keuze dienen voor zijn rekening en risico te blijven en staan niet in een oorzakelijk verband met het besluit van 13 oktober 2005.
10.2. [appellant] heeft als bijlage bij het verzoek van 5 april 2005 een situatietekening overgelegd. Uit deze situatietekening valt af te leiden dat toestemming is gevraagd voor containerkweek op een gedeelte van perceel 1039. Bij besluit van 13 oktober 2005 heeft het college uitsluitend voor containerkweek op dat gedeelte toestemming geweigerd. Dit besluit brengt niet met zich dat het uitoefenen van een kwekerij niet was toegestaan. Voor zover de gestelde schade betrekking heeft op perceel 199, perceel 979 of perceel 1040, kan die schade niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat die schade niet het gevolg is van het besluit van 13 oktober 2005.
Uit het bij het schaderapport overgelegde teeltplan valt af te leiden dat ook de door [appellant] gemaakte keuze om de pacht van perceel 199 te beëindigen geen gevolg is van het besluit van 13 oktober 2005.
aanvang van de schadeperiode
10.3. Uit de situatietekening valt af te leiden dat de kwekerij zich bevindt op de percelen 1039 en 1040. Uit het verzoek van 5 april 2005 valt niet af te leiden dat [appellant] destijds ook andere percelen dan deze voor de kwekerij had. Op grond van de omvang van de op een gedeelte van perceel 1039 ingetekende containerkweek was duidelijk dat het college geen toestemming voor containerkweek op dat gedeelte zou kunnen verlenen zonder in strijd te handelen met de in het bestemmingsplan gestelde eis dat de exploitatie van het agrarisch bedrijf geheel of grotendeels grondgebonden is. Het college had op grond van de ten tijde van het nemen van het besluit van 13 oktober 2005 bekende feiten en omstandigheden geen andere keuze dan die toestemming te weigeren. Bij brief van Stam & Stevens Consultancy van 8 september 2008 heeft [appellant] meegedeeld dat de kwekerij zich niet slechts op de percelen 1039 en 1040 bevindt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 volgt dat het besluit van 13 oktober 2005 zonder de nadere toelichting in deze brief niet zou zijn herroepen. Voor zover schade is geleden in de periode voorafgaand aan de ontvangst van deze brief, is die schade geen gevolg van het besluit van 13 oktober 2005 of dient die schade wegens eigen schuld voor rekening en risico van [appellant] te blijven, omdat [appellant] zelf aanvankelijk - eerst in zijn aanvraag van 5 april 2005 en vervolgens tijdens een hoorzitting van 9 februari 2006 - een onjuist of onvolledig beeld van de omvang van zijn kwekerij heeft gegeven. Bovendien heeft het college, gevolg gevend aan een uitspraak van de rechtbank van 3 september 2007, bij besluit van 29 november 2007 toestemming verleend om perceel 1040 in gebruik te nemen voor containerteelt. Dat de Afdeling dat besluit bij uitspraak van 21 mei 2008 heeft vernietigd, laat onverlet dat het in ieder geval gedurende de periode van de dag na de verzending van dat besluit tot aan de dag van de uitspraak van de Afdeling was toegestaan om perceel 1040 voor containerteelt te gebruiken. Daaruit volgt volgens het college dat de gestelde schade slechts voor vergoeding in aanmerking kan komen, voor zover die schade verband houdt met de geweigerde uitbreiding van de buxuskwekerij met containerteelt vanaf 13 juli 2009, althans 8 september 2008, tot het einde van de schadeperiode, met uitzondering van de periode tussen 30 november 2007 en 21 mei 2008.
einde van de schadeperiode
10.4. Bij brief van 12 oktober 2010 heeft het college [appellant] meegedeeld dat de gewenste plannen doorgang kunnen vinden. Dat hij er vervolgens gedurende lange tijd van heeft afgezien om de plannen te realiseren, is een eigen keuze, die niet het gevolg is van het besluit van 13 oktober 2005. Bij e-mail van 7 november 2014 heeft het college [appellant] meegedeeld dat uit de aangeleverde gegevens blijkt dat de vergrote buxuskwekerij met containerkweek voldoet aan het bestemmingsplan, zodat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten, omdat voor de aangevraagde activiteit geen vergunning is vereist. Bij brief van 19 november 2014 heeft het college deze mededeling schriftelijk bevestigd. Uit het vorenstaande volgt dat de schadeperiode op 12 oktober 2010, althans op 7 of 19 november 2014, is geëindigd.
schadebeperkingsplicht
10.5. De met het besluit van 13 oktober 2005 geweigerde vrijstelling ten behoeve van de uitbreiding van de kwekerij stond als zodanig niet in de weg aan de door [appellant] gewenste plannen voor de kwekerij. [appellant] had ervoor kunnen kiezen om de uitbreiding elders te realiseren.
vergoeding van kosten van advieswerkzaamheden en rechtsbijstand
10.6. In de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 is onherroepelijk beslist over de vergoeding van de kosten van advieswerkzaamheden en rechtsbijstand die voorafgaand aan die uitspraak zijn opgekomen. De overwegingen van die uitspraak laten geen ruimte om de vergoeding van die kosten opnieuw ter discussie te stellen. Voor zover wordt verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand die na die uitspraak zijn opgekomen, dient de Afdeling daarover te beslissen met inachtneming van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor integrale vergoeding van deze kosten van € 4.040,20 is geen plaats. Verder is verzocht om vergoeding van € 15.277,20 voor de kosten van de advieswerkzaamheden van Stam & Stevens Consultancy. Niet duidelijk is dat die kosten zich voordoen en dat het inroepen van deze adviseur redelijk was. Daarnaast is de omvang van de gestelde kosten onevenredig hoog en niet redelijk te noemen. Voorts is verzocht om een vergoeding van € 6.960,20 voor de kosten van het schaderapport van Arvalis. Van deze kosten is geen specificatie gegeven. Overigens komen deze kosten niet in aanmerking voor een vergoeding, omdat de advieswerkzaamheden van Arvalis hebben geleid tot een rapport dat op een enkele wijze kan bijdragen aan de vaststelling van de gestelde schade.
vermogensschade
10.7. De vermogensschade, bestaande uit waardevermindering van een onroerende zaak, kan uitsluitend betrekking hebben op perceel 1039, waarop de gevraagde uitbreiding was voorzien. Niet in geschil is dat [appellant] dit perceel nooit heeft verkocht en geleverd aan een ander en dat exploitatie van de kwekerij in ieder geval sinds 31 december 2014 mogelijk is. Voor zover het besluit van 13 oktober 2005 heeft geleid tot een waardevermindering van perceel 1039, doet die schade zich thans niet meer voor, zodat geen reden of rechtvaardiging bestaat voor het toekennen van schadevergoeding.
Volgens het rapport van Arvalis heeft [appellant] perceel 199 als gevolg van het besluit van 13 oktober 2005 verkocht. Dat is niet juist, omdat [appellant] weliswaar - een gedeelte van - dit perceel heeft gepacht, maar hij nooit eigenaar van dat perceel is geweest. Wel heeft hij perceel 979 op 17 maart 2016 verkocht en op 14 april 2016 geleverd. Die verkoop en levering zijn niet het gevolg van het besluit van 13 oktober 2005.
11. Bij brief van 29 augustus 2017 heeft het college een rapport van Lengkeek van 22 augustus 2017 overgelegd. In dit rapport is uiteengezet dat en waarom het rapport van Arvalis niet bruikbaar is voor een begroting van de eventuele schade als gevolg van het besluit van 13 oktober 2005. Voor het geval de Afdeling zou oordelen dat er aanleiding bestaat om [appellant] schadevergoeding toe te kennen, is in dit rapport tevens een inschatting gegeven van de maximale schade.
Wettelijk kader
12. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van deze wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
In artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling tot 1 juli 2013 luidde, is bepaald dat de Afdeling, indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
Uitspraak van 18 mei 2016
13. De Afdeling ziet aanleiding eerst in te gaan op het verzoek van het college om terug te komen van de uitspraak van 18 mei 2016 en om het tegen het besluit van 18 april 2014 ingestelde beroep alsnog ongegrond te verklaren. Bij deze uitspraak heeft de Afdeling het door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 mei 2015 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 april 2014 vernietigd, het besluit van 13 oktober 2005 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het verzoek van het college berust op de veronderstelling dat deze uitspraak een tussenuitspraak is. Die veronderstelling is niet juist, omdat deze uitspraak een einduitspraak is. Dat betekent dat de door het college bedoelde jurisprudentie, waarin is bepaald dat in een zeer uitzonderlijk geval op een tussenuitspraak kan worden teruggekomen, hier niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
Vereisten voor schadevergoeding
14. Voor de beslissing op het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb dient aansluiting te worden gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
onrechtmatige daad
15. Uit de uitspraken van de Afdeling van 21 mei 2008, 19 maart 2014 en 18 mei 2016 volgt dat de besluiten van 13 oktober 2005, 3 juli 2006, 29 november 2007, 11 september 2009 en 18 april 2014 in strijd met de planregels zijn genomen en dat deze besluiten daarom onrechtmatig zijn.
eigen schuld
16. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 volgt dat voor de door [appellant] gewenste uitbreiding van de kwekerij geen toestemming of vrijstelling nodig was, dat [appellant] dit in zijn brief van 5 april 2005 zelf heeft onderkend, dat hij de gewenste uitbreiding meteen - daargelaten de inhoud van het besluit van 13 oktober 2005 - had kunnen realiseren, dat het zijn eigen keuze was om dat niet te doen en dat de gevolgen van deze keuze niet in verband staan met het besluit van 13 oktober 2005.
16.1. Dit betoog faalt. Aan [appellant] kan redelijkerwijs niet worden tegengeworpen dat hij, alvorens een investering te doen, het zekere voor het onzekere heeft genomen en - door middel van de brief van Stam & Stevens Consultancy van 5 april 2005 - een bestuurlijk rechtsoordeel van het college over de rechtmatigheid van de gewenste uitbreiding heeft gevraagd. Als hij dat niet had gedaan, zou hij het risico hebben genomen dat achteraf zou blijken dat zijn uitleg van het bestemmingsplan niet juist was en dat hij zou zijn gehouden om veranderingen in de bedrijfsvoering weer ongedaan te maken, waardoor zijn investering tevergeefs zou zijn geweest. In dit verband is niet zonder belang dat het college, ter toelichting van zijn betoog, zich niet op het standpunt heeft gesteld dat het zonneklaar was dat de door [appellant] gewenste uitbreiding van de kwekerij rechtens - dat wil zeggen zonder vrijstelling van het college - was toegestaan.
17. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college zich voorts op het standpunt gesteld dat uit de brief van 5 april 2005, gelezen in samenhang met de daarbij gevoegde situatieschets, valt af te leiden dat de buxuskwekerij zich uitsluitend op de percelen 1039 en 1040 bevindt. Volgens het college heeft [appellant] niet eerder dan bij brief van 8 september 2008 kenbaar gemaakt dat de bedrijfsvoering niet tot die percelen is beperkt en dat de schade geleden in de periode voorafgaand aan de ontvangst van die brief voor rekening van [appellant] dient te blijven. [appellant] heeft aanvankelijk een onjuist of onvolledig beeld van de omvang van zijn kwekerij gegeven.
17.1. In de brief van 8 september 2008 is uiteengezet dat [appellant] de kwekerij is begonnen op de percelen 1039 en 1040, dat deze percelen een oppervlakte van onderscheidenlijk 7.250 m² en 9.090 m² hebben, dat [appellant] in januari 2005 verband met ruimtegebrek een gedeelte van perceel 199 heeft gepacht en dat dit gedeelte een oppervlakte van 8.500 m² heeft, zodat het bedrijf ten tijde van de ontvangst van het verzoek op een totale oppervlakte van 24.840 m² werd gevoerd. Voorts is in die brief vermeld dat [appellant] in mei 2006 perceel 979 in eigendom heeft verkregen, dat dat perceel een oppervlakte van 16.730 m² heeft en dat [appellant] derhalve sindsdien gronden met een totale oppervlakte van 41.570 m² in gebruik had.
17.2. Indien slechts rekening zou worden gehouden met de oppervlakten van de percelen 1039 en 1040, was de door [appellant] gewenste uitbreiding met containerkweek, gelet op de planregels, niet toegestaan. Bij containerkweek is immers, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008 is overwogen, geen sprake van een grondgebonden agrarisch activiteit, als bedoeld in artikel 1 van de planregels. Indien het op de situatieschets gearceerde gedeelte van perceel 1039 voor containerkweek zou worden gebruikt, was de exploitatie van het bedrijf, gelet op de omvang van dat gedeelte, niet grotendeels grondgebonden.
17.3. [appellant] heeft niet eerder dan bij brief van 8 september 2008 duidelijk gemaakt dat de totale oppervlakte van het bedrijf niet uitsluitend uit de percelen 1039 en 1040 bestaat. Uit de brief van 5 april 2005 en het verhandelde tijdens de hoorzitting van 9 februari 2006 was dit niet duidelijk kenbaar. In dit verband heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het ten tijde van het nemen van besluit van 13 oktober 2005 redelijkerwijs niet kon weten dat [appellant] ook pachter van perceel 199 was. Voorts heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het ten tijde van het nemen van dat besluit van 13 oktober 2005 redelijkerwijs ook niet gehouden was nader onderzoek naar de omvang van de kwekerij te doen. Het college heeft terecht betoogd dat de gestelde schade geleden in de periode voorafgaand aan de brief van 8 september 2008 niet aan zijn besluit van 13 oktober 2005 kan worden toegerekend, maar dat die schade wegens eigen schuld voor rekening van [appellant] komt, omdat [appellant] eerst in die brief duidelijkheid heeft verschaft over de omvang van zijn bedrijf. Hetzelfde geldt voor het besluit van 3 juli 2006 en het besluit van 29 november 2007. Voor zover [appellant] schade heeft geleden als gevolg van die besluiten, dient die schade, gelet op het voorgaande, voor zijn rekening te blijven.
aanvang van de schadeperiode
18. Slechts het besluit van 11 september 2009, dit is het eerste besluit na ontvangst van de brief van 8 september 2008, en het besluit van 18 april 2014 kunnen tot het toekennen van schadevergoeding leiden. Dit betekent dat de schadeperiode op 11 september 2009 aanvangt.
schade in de vorm van inkomstensderving
19. Het schaderapport van Arvalis is, gelet op het commentaar in het rapport van Lengkeek van 22 augustus 2017, niet bruikbaar voor de begroting van de door [appellant] gestelde schade in de vorm van inkomstenderving. In het rapport van Lengkeek is onder meer het volgende uiteengezet.
Arvalis heeft voor de berekening van de schade geen gebruik gemaakt van een ondernemingsplan en teeltplan uit het jaar 2005, maar van een ondernemingsplan en conceptversie van een teeltplan uit het jaar 2010, waarvan de geplande activiteiten lijken af te wijken van de ten tijde van de aanvraag geplande activiteiten. Voorts is de berekening van de oppervlakte van de kwekerij onjuist, omdat perceel 199 met een oppervlakte van 8.500 m² in de berekening is betrokken, terwijl de pacht van dat perceel na het jaar 2009 is beëindigd. Verder is bij de berekening van de inkomstenderving geen aftrek toegepast voor de feitelijke resultaten van de kwekerij en de voor de mogelijke resultaten die behaald hadden kunnen worden op delen van de kwekerij die in de schadeperiode niet geëxploiteerd zijn. Tot de beëindiging van de pacht van perceel 199 beschikte [appellant] immers over een pottenveld. Daarna had voorzien kunnen worden in een alternatief daarvoor.
20. Ten einde het geschil tussen partijen te kunnen beslechten zal [appellant] thans in de gelegenheid worden gesteld binnen zes weken te reageren op het rapport van Lengkeek. [appellant] dient inzichtelijk te maken welk teeltplan hij aan het begin van de schadeperiode had. [appellant] dient voorts aan te tonen wanneer de pacht van perceel 199 is beëindigd. Hij dient verder aannemelijk te maken dat hij als gevolg van het besluit van 11 september 2009 dat teeltplan niet of niet geheel heeft kunnen verwezenlijken en genoodzaakt was de pacht van perceel 199 te beëindigen. [appellant] dient voorts inzichtelijk te maken welke inkomsten hij in de schadeperiode uit de kwekerij had kunnen behalen, indien het college bij besluit van 11 september 2009, anders dan het in werkelijkheid heeft gedaan, de aanvraag alsnog had ingewilligd. Voor de opbrengst in deze hypothetische situatie dient onderscheid te worden gemaakt tussen een kwekerij met perceel 199 en een kwekerij zonder perceel 199. [appellant] dient verder aan te tonen, bijvoorbeeld door middel van het overleggen van belastingaangiftes, welke inkomsten hij in de schadeperiode feitelijk heeft behaald. Voor het verschil tussen de inkomsten in de hypothetische situatie en de feitelijke inkomsten kan schadevergoeding worden toegekend, tenzij het college - daartoe in de gelegenheid gesteld - aannemelijk maakt dat [appellant], bijvoorbeeld door geen gebruik te maken van de mogelijkheden om de gronden van de kwekerij voor andere doeleinden te gebruiken, niet of niet geheel aan de schadebeperkingsplicht heeft voldaan.
vermogensschade
21. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd verklaard dat hij perceel 199 in 2013 van zijn vader heeft geërfd en dat dit perceel niet in de schadeberekening is betrokken.
Indien [appellant] zich op het standpunt stelt dat hij vermogensschade, bestaande uit waardevermindering van perceel 199 heeft geleden, dient hij aan te tonen wanneer en tegen welke prijs hij dat perceel heeft verkocht. [appellant] dient tevens te reageren op het standpunt van het college dat hij geen vermogensschade, bestaande uit waardevermindering van perceel 979, heeft geleden als gevolg van de besluitvorming van het college. In dit verband is van belang dat [appellant] te kennen heeft gegeven dat de schadeperiode op 31 december 2014 is geëindigd en dat perceel 979 op 17 maart 2016 is verkocht.
kosten van advieswerkzaamheden en rechtsbijstand
22. Over de voorafgaand aan de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2016 opgekomen proceskosten is al beslist. Het al dan niet vergoeden van die kosten kan thans niet meer ter discussie worden gesteld. Indien het verzoek om schadevergoeding zou worden toegewezen, kan een vergoeding voor de na 19 mei 2016 opgekomen proceskosten worden toegekend.
23. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor de gestelde kosten van de advieswerkzaamheden van Stam & Stevens geen vergoeding kan worden toegekend. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat ook voor de kosten van de advieswerkzaamheden van Arvalis geen vergoeding kan worden toegekend, omdat een onderbouwing van die kosten ontbreekt en het rapport van Arvalis op ondeugdelijke uitgangspunten berust, zodat dat rapport op geen enkele wijze kan bijdragen aan de vaststelling van de gestelde schade.
24. [appellant] zal thans in de gelegenheid worden om te reageren op het standpunt van het college.
Schorsing van de behandeling van het verzoek
25. De Afdeling zal de behandeling van het verzoek om schadevergoeding schorsen in afwachting van de reactie van [appellant] op de in de overwegingen 20 en 21 van deze tussenuitspraak gegeven bewijsopdracht en de in de overwegingen 21 en 23 vermelde standpunten van het college. [appellant] krijgt hiervoor de gelegenheid tot zes weken na deze tussenuitspraak. Na ontvangst van de reactie zal de Afdeling het college in de gelegenheid stellen om een schriftelijke uiteenzetting in te dienen. Elke verdere beslissing zal worden aangehouden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017