Het ministerie van Justitie en Veiligheid wil het toezicht op advocaten weghalen bij de lokale dekens en onderbrengen bij een centraal instituut.
LOKALE DEKEN WORDT HERDER
Het ministerie van Justitie en Veiligheid wil het toezicht op advocaten weghalen bij de lokale dekens en onderbrengen bij een centraal instituut. Voor de dekens is slechts een herderlijke rol weggelegd.
DOOR KEES PIJNAPPELS
MEI 10, 2022
Het is donderdag 21 april als zich een advocatuurlijke delegatie aandient bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. Leden van de algemene raad van de NOvA, het college van toezicht (CvT), het landelijk dekenberaad en de algemeen secretaris van de orde melden zich gezamenlijk bij de receptie voor ambtelijk overleg. Als ze een paar uur later de Haagse kantoortoren verlaten, heerst er verwarring en ongeloof, met name bij de dekens. Dit hadden ze niet zien aankomen.
Wat is er in die paar uur gebeurd? Voor een goed begrip moeten we terug naar de nazomer van 2021. Op dat moment lijken alle relevante partijen binnen de advocatuur én het ministerie het eens over de gewenste verbeteringen in het toezicht. Geen extreme make-over, maar relatief kleine aanpassingen om het toezicht op advocaten professioneler en onafhankelijker te maken. Die aanpassingen waren ook geadviseerd door Pro Facto, het onderzoeksbureau dat in opdracht van de minister de werking van het toezicht tegen het licht hield. Feitelijk betrof het de evaluatie van de Wet positie en toezicht advocatuur (Wpta), die in 2015 de lokale deken tot toezichthouder had bestempeld.
PRO FACTO
Eén van de belangrijkste veranderingen die Pro Facto noodzakelijk achtte, was om de lokale deken niet langer eindverantwoordelijk te maken voor het toezicht, maar om die bevoegdheid neer te leggen bij het voltallige, elfkoppige dekenberaad. Dat moet zorgen voor uniformer beleid en maakt een individuele deken minder gevoelig voor invloeden vanuit de eigen regionale achterban. Formeel wordt het dekenberaad dan landelijk toezichthouder, bestuurd door de elf lokale dekens.
Hoewel er nog wel enkele lastige punten resten, met name over de financiering, zijn alle betrokken partijen het op hoofdlijnen eens over het Pro Facto-advies. Maar de eensgezindheid is broos en het onderling vertrouwen klein. Zo is de algemene raad niet vergeten dat de dekens nog niet zo lang daarvoor bij het ministerie hadden aangedrongen op een zbo-status voor het dekenberaad. Als zelfstandig bestuursorgaan zou het dekenberaad dan geen formele banden meer hebben met de NOvA.
Dekenberaad
Het landelijk dekenberaad eerder dit jaar. V.l.n.r.: Hans Vogels, Evert-Jan Henrichs, Michel Moeijes, Eef van de Wiel, Maaike Bomers, Peter Hanenberg, Inge Aardoom, Taco van der Dussen, Bas La Large en Carl Luttikhuis. De laatste is per 1 april opgevolgd door Gabriëlle Kerkhof. Op het videoscherm is (vaag) Jan Frederik Schnitzler zichtbaar.
In het najaar van 2021 doen zich twee incidenten voor die bij een aantal partijen leiden tot nieuwe inzichten: de fraude door Pels Rijcken-notaris Frank Oranje en de arrestatie van strafrechtadvocaat Youssef Taghi, die meer oog zou hebben gehad voor de wensen van zijn neef Ridouan dan voor de advocatuurlijke kernwaarden.
Minister Dekker voor Rechtsbescherming schrijft de Tweede Kamer in november dat hij in de strijd tegen de ondermijnende criminaliteit erover denkt het toezicht ‘meer op afstand van de deken’ te organiseren. Deze mededeling doet hier en daar de wenkbrauwen fronsen, maar leidt niet tot grote ongerustheid. Immers, er wordt met de vorming van een landelijk toezichthouder druk gewerkt aan de versterking van het toezicht. Daar valt nog best over te plussen en minnen, maar het is werk in uitvoering. Vooral belangrijk is dat de minister uitspreekt het overleg met de advocatuur te willen blijven zoeken én het toezicht binnen de beroepsgroep wil houden.
Eind januari is er een gesprek op het ministerie tussen algemene raad/NOvA, het dekenberaad en het college van toezicht advocatuur (CvT). Deze laatste heeft zich ontpopt tot ‘aanjager’ van de gewenste verbeteringen in het toezicht. In de bijeenkomst komt een aantal ‘concept-toezichtmodellen’ op tafel en wordt afgesproken ‘enkele botsproeven uit te voeren’.
‘De huidige organisatie van het toezicht over elf lokale arrondissementen maakt het lastig inhoudelijke verbeteringen door te voeren.’
Het CvT neemt die laatste afspraak wel heel letterlijk door in februari een vernietigend rapport te publiceren over het dekenaal onderzoek naar de fraude bij Pels Rijcken. Zowel dekens als CvA-leden tonen zich verontwaardigd over het rapport, waarin verschillende harde noten worden gekraakt. Zo wordt onder meer gesteld dat het toezicht over elf lokale arrondissementen plaats moet maken voor een landelijk model. Het CvT oordeelt dat de zaak-Pels Rijcken aantoont dat het toezicht in het hele land tekortschiet. ‘De huidige organisatie van het toezicht over elf lokale arrondissementen maakt het lastig inhoudelijke verbeteringen door te voeren.’ Vanwaar die sneer, als het Pro Facto-rapport toch al navolging krijgt?
De CvT-evaluatie krijgt het beoogde effect. Vanuit de Tweede Kamer worden vragen gesteld aan Franc Weerwind, de nieuwe minister voor Rechtsbescherming. Michiel van Nispen (SP) en Pieter Omtzigt willen weten wat hij gaat doen om het toezicht zo snel mogelijk te verbeteren.
JAARREDES
De lokale dekens maken zich in de loop van februari en maart steeds meer zorgen. Ze besluiten hun achterban te informeren, waarbij de ene deken een gematigder toon aanslaat dan de ander. Op hun respectievelijke jaarvergaderingen maken ze gewag van de concept-toezichtmodellen die de ronde doen, waarbij delen van het toezicht in meer of mindere mate verhuizen van de lokale dekens naar een landelijk instituut. Volgens een van die modellen houden de lokale dekens zich in de toekomst alleen nog bezig met klachtbehandeling en tuchtrecht, terwijl een landelijk toezichthouder bestuursrechtelijk handhaaft met boetes en dwangsommen. Volgens een ander model zou het toezicht zelfs volledig losgekoppeld worden van de dekens.
De Gelderse deken Maaike Bomers waarschuwt voor te rigoureuze stappen. Lokaal maatwerk is essentieel, stelt ze in haar jaarrede. ‘Dekens ontvangen lokaal veel meer signalen over advocaten dan een centrale toezichthouder kan ontvangen, onder meer van cliënten en andere advocaten, maar ook van regionaal werkende ketenpartners, waaronder de rechtbank en het Openbaar Ministerie.’
‘Dekens ontvangen lokaal veel meer signalen over advocaten dan een centrale toezichthouder’
Ze wijst erop dat ‘een uitsluitend centraal en losgeknipt toezicht op grote afstand van advocaten niet in het belang is van de advocatuur en, belangrijker nog, niet in het belang van de rechtzoekenden, om wie het draait’.
Ook de scheidend Amsterdamse deken Evert-Jan Henrichs zegt in zijn jaarrede te pleiten voor ‘lokaal ingebed toezicht’, in combinatie met ‘verdere professionalisering en uniformering op centraal niveau door verdere samenwerking in het dekenberaad’. Volgens Henrichs zou het een vergissing zijn om van tuchtrecht over te stappen naar bestuursrecht. ‘Het contact met de rechtbank, het Openbaar Ministerie en de Raad voor Rechtsbijstand is er vooral lokáál en levert goed en adequaat toezicht op. Op landelijk niveau is dat niet in deze mate mogelijk.’
PETTEN
Onduidelijk is op dat moment nog in hoeverre de zorg van de dekens gegrond is. De NOvA zegt niet bekend te zijn met de concept-toezichtmodellen en het ministerie wil geen commentaar geven. Amper een dag later geeft Weerwind echter wel antwoord op de vragen vanuit de Tweede Kamer. Die duiden erop dat de D66-bewindsman van plan is de lijn van zijn voorganger door te trekken. Weerwind is, net als Dekker, met name kritisch over de verschillende petten van de lokale deken. Belangenverstrengeling (of de schijn daarvan) ligt op de loer, meent hij. ‘De deken is advocaat, en vervult daarnaast onder meer de rol van bestuurder van de lokale orde, komt met zijn raad op voor de rechten en belangen van de advocaten in het eigen arrondissement en is ook, samen met de raad, verantwoordelijk voor de toetreding tot de advocatuur en stage-aangelegenheden.’ Daarnaast behandelt hij klachten over advocaten, fungeert hij als vertrouwenspersoon én is hij de enige bevoegde toezichthouder. ‘Met de komst van een landelijke toezichthouder, waar volgens het evaluatierapport uit 2020 de dekens deel van zouden gaan uitmaken, is de vraag gerechtvaardigd hoe die verschillende rollen zich tot elkaar verhouden.’
De deken behandelt klachten over advocaten, fungeert als vertrouwenspersoon én is de enige bevoegde toezichthouder.
Met het antwoord op de Kamervragen heeft de discussie over de verbetering van het toezicht definitief een ander karakter gekregen. Het gaat er niet meer om of er een landelijke toezichthouder moet komen, onder de vlag van de NOvA, maar wie dat instituut gaat bemensen. In zijn antwoord op die vraag gaat Weerwind (of de ambtenaren van het departement) een stapje verder dan Sander Dekker. Ook de VVD’er zei na te denken over ‘een soort van dagelijks bestuur’ of een rol te willen toekennen aan een aantal niet-dekens. Dekker zei echter ook te hechten aan ‘de informatiepositie’ van de deken, die een vertrouwensrol vervult en daarmee goed zicht heeft op wat er in de regio gebeurt. Weerwind zegt daar niets over.
BLOKKADE
De kwestie komt ook ter sprake op de openbare voorjaarsvergadering in Den Haag van het college van afgevaardigden, bestaande uit ruim vijftig advocaten uit de elf arrondissementen. Het CvA, ontstemd over het Pels Rijcken-rapport, spreekt zich met name uit tegen de rol die het CvT zichzelf toebedeelt. Het kan toch niet zo zijn dat een clubje dat voornamelijk uit niet-advocaten bestaat, meebeslist over het toezicht op advocaten, luidt de algemene opvatting. Het CvA eist van de algemene raad van de NOvA een actieve rol, aan het begin van het proces. Een aantal advocaten wijst op de bevoegdheid van het CvA om de financiële begroting van de NOvA vast te stellen. Dat is de pot waaruit ook het toezicht wordt betaald. We kunnen een blokkade opwerpen, luidt het impliciete dreigement.
In een poging de gemoederen te bedaren, verdaagt de algemene raad de discussie naar een informele, besloten vergadering, twee weken later. Algemeen deken Robert Crince le Roy wil de gelederen gesloten houden. Een verdeelde advocatuur geeft de politiek de vrijheid zelf de koers te bepalen. Het schrikbeeld is de oprichting van een onafhankelijk toezichthouder búíten de advocatuur, naar model van de Autoriteit Financiële Markten. Crince le Roy wijst er ook nog eens op dat niet de NOvA het voor het zeggen heeft, maar de minister voor Rechtsbescherming. Het wachten is op het moment dat die zijn plannen ontvouwt.
MEMO
Dat wachten duurt niet lang. Op 11 april deelt het ministerie een vertrouwelijke memo met algemene raad, dekenberaad en CvT. De notitie belandt ook bij het CvA. Wat opvalt, is de toonzetting: ‘Binnen het ministerie heeft het denken over de inrichting van het toezicht niet stilgelegen. Hierbij heeft zich de vraag voorgedaan of de advocatuur in staat is om met elkaar (…) de toekomstige inrichting van de landelijk toezichthouder adequaat en voortvarend ter hand te nemen.’
‘De vraag is of de advocatuur in staat is om met elkaar de toekomstige inrichting van de landelijk toezichthouder ter hand te nemen.’
Het ministerie stelt in het memo dat het niets voelt voor net zo’n taaie discussie als tien jaar geleden, voorafgaand aan de nieuwe Advocatenwet in 2015. Om omwegen en zijpaden te mijden, kiest het Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving van het departement klip-en-klaar voor een landelijke toezichthouder die niet uit lokale dekens bestaat. In afwijking van het Pro Facto-advies gaat de voorkeur uit naar een toezichthouder die wordt bemenst door (voorlopig) drie andere advocaten, vrijgesteld van hun reguliere werk. Het instituut krijgt de werktitel Landelijk Toezichthouder Advocatuur (LTA). De LTA wordt een orgaan van de NOvA en opereert ‘zo onafhankelijk mogelijk’ van de andere organen van de NOvA. De LTA wordt, als bestuursorgaan in de zin van de Awb, verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving door alle Nederlandse advocaten van Advocatenwet en Wwft.
En de lokale dekens? Die zijn toezichthouder af. Zij gaan zich bezighouden met het bestuur van de lokale orde, behandeling van klachten en advocaat-stagiairs. Hoewel het memo op hoofdlijnen duidelijk is, roepen bepaalde passages ook vragen op. Een LTA die bestuursrechtelijk opereert, impliceert dat de dekens nog altijd tuchtrechtelijk handhaven. Dat idee wordt versterkt doordat het ministerie schrijft dat de lokaal deken niet langer belast is met het uitoefenen van toezicht ‘in enge zin’. Ook dat juridisch jargon impliceert instandhouding van het tuchtrechtelijk toezicht.
BADWATER
Het ministeriële memo is onderwerp van gesprek daags na Pasen, als algemene raad en (een deel van het) CvA elkaar weer treffen. Ook een reactie van de dekens, die waarschuwen dat het kind niet met het badwater mag worden weggegooid, komt op tafel. Ditmaal is de bijeenkomst besloten.
Tijdens deze vergadering komen de neuzen weer dezelfde kant op te staan. Het CvA stemt in met de komst van de LTA, hoewel niet voor iedereen duidelijk is waar de grenzen tussen de lokale deken en de landelijk toezichthouder komen te liggen. Het beeld ontstaat dat er per saldo niet zoveel verandert. De lokale dekens blijven immers actief, er komt alleen een LTA bij. Zolang sprake is van een goede uitwisseling van informatie tussen die partijen, kan het CvA daar prima mee leven. Volgens dat scenario opereert de LTA proactief, aan de hand van financiële kengetallen en CCV-opgave, en de lokale deken reactief, na een signaal van derden. De afgevaardigden stellen daarbij nog wel een voorwaarde: het CvT moet worden opgeheven.
Twee dagen later, het is inmiddels 21 april, meldt iedereen zich weer bij het ministerie van Justitie en Veiligheid: algemene raad/NOvA, het CvT en een aantal lokale dekens. In een poging eensgezind aan de Haagse Turfmarkt te verschijnen, is er die ochtend vooroverleg geweest met leden van het CvA. Tevergeefs, de aanwezige dekens nemen een andere positie in dan de andere gremia.
Wat rest, zo wordt letterlijk gezegd, is de ‘herderlijke functie’, klachtafhandeling en daarnaast de stagiairs.
Op het ministerie willen de dekens hom of kuit. Wat beoogt het ministerie nu precies? Spelen de lokale dekens straks überhaupt nog een rol in het toezicht en zo ja, welke? Het antwoord wordt door de dekens als ontluisterend ervaren. Een van de ambtelijke beleidsmedewerkers legt zijn gasten uit dat de dekens qua toezicht aan de zijlijn komen te staan. Wat rest, zo wordt letterlijk gezegd, is de ‘herderlijke functie’, klachtafhandeling en daarnaast de stagiairs. De herderlijke functie is van belang in het geval advocaten met een dilemma of problemen kampen en een vertrouwenspersoon nodig hebben, maar niet het risico willen lopen een dekenbezwaar aan de broek te krijgen. Maar wat nu als de deken kennis krijgt van een advocaat die over de schreef gaat, bijvoorbeeld na een klacht? In dat geval dient de deken de LTA in te lichten, waarna die de zaak oppakt – eventueel ook richting tuchtrechter.
Daarmee lijkt het doek te vallen voor de lokale dekens als wettelijk toezichthouder. Waar ze aanvankelijk gezamenlijk de landelijk toezichthouder zouden aansturen, hebben ze in een tijdsbestek van enkele maanden – in ieder geval op papier – hun macht grotendeels zien verdampen. Dat verklaart ook de verbijstering bij de lokale dekens, die ontdaan huiswaarts keren.
CASUÏSTIEK
Tot zover het chronologische verloop, tot eind april. Daarmee is de zaak niet ten einde. Tot dusver betreft het immers alleen ambtelijke voornemens. De plannen krijgen pas status zodra minister Weerwind ze ontvouwt in een brief aan de Tweede Kamer. Wanneer dat staat gepland, is niet bekend. Ook is niet duidelijk hoe het vervolgoverleg van de advocatuurlijke gremia met het ministerie gestalte krijgt. Wel is afgesproken dat de dekens de kans krijgen aan de hand van praktijkvoorbeelden (casuïstiek) inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn van de plannen.
De dekens willen voor die tijd het CvA weer in hun kamp zien te krijgen. Extra complicatie daarbij is dat het dekenberaad wel hecht aan het CvT – als ogen van buitenaf – terwijl het CvA dat college wil opheffen.
‘GEEN LANDELIJKE POLITIE ZONDER WIJKAGENT’
Eef van de Wiel, sinds 1 april voorzitter van het dekenberaad, hoopt dat ze de andere advocatuurlijke gremia kan overtuigen van de dreigende risico’s: ‘Als je het inricht zoals de NOvA en het ministerie nu voor ogen hebben, dan krijg je een LTA in dienst van de NOvA, betaald door de NOvA en aangesteld en ontslagen door het CvA. Per saldo is de toezichthouder dan in dienst van hetzelfde orgaan dat de regels opstelt, aangesteld en benoemd door de advocaten op wie hij toezicht houdt. Daarmee draag je bij aan het beeld van de buitenwereld dat de slager zijn eigen vlees keurt.’
De deken zal volgens de huidige plannen uitsluitend nog herder, vertrouwenspersoon en klachtenfunctionaris zijn, en geen toezichthouder ex artikel 45a Advocatenwet, stelt Van de Wiel. ‘De deken heeft dus ook niet meer de bevoegdheid om effectief onderzoek te doen naar een advocaat door bijvoorbeeld dossiers op te vragen en informatie bij derden in te winnen en medewerking van de advocaat of derden aan informatieverstrekking af te dwingen.’
Van de Wiel benadrukt dat het dekenberaad ook voor een landelijk toezichthouder is, maar wel aangestuurd door de dekens. ‘Als dekens hebben we al stappen gezet om slagvaardiger te worden. Het dekenberaad heeft een bestuursreglement en een dagelijks bestuur. We bewaken de onafhankelijkheid van de deken ook scherper. Zo’n onderzoek naar Pels Rijcken zouden we nu anders aanvliegen en naar het centrale dekenberaad trekken. Dat is overigens nog best lastig, want de wet is daar niet op aangepast. We zitten echt met smart te wachten op de nieuwe Advocatenwet.’
Een LTA zónder lokale component gaat niet functioneren, waarschuwt Van de Wiel. Misschien nog wel voor bepaald toezicht op de grote Randstedelijke advocatenkantoren, maar zeker niet voor de kleine kantoren in de regio en de éénpitters. ‘Je kunt alles wel groots en meeslepend inrichten, vanuit het Haagse perspectief, maar dan wordt de rechtzoekende de dupe. Je mist dan het monitoren van niet goed functionerende advocaten. Denk aan een burger die in conflict is met het UWV en niet de goede bijstand krijgt. De lokale dekens zijn op dat niveau heel actief. De LTA gaat dat nooit evenaren. Een landelijke politie is prima, maar je hebt ook wijkagenten nodig. Dat was ook de uitkomst van het wetenschappelijk onderzoek van het WODC naar het functioneren van het toezicht.’
De voorzitter van het dekenberaad citeert uit het position paper van de algemene raad uit 2019. ‘De deken, met zijn lokale inbedding, is van grote waarde voor de effectiviteit van het toezicht. De deken heeft gezag ten opzichte van advocaten, hun cliënten en ketenpartners, kent korte lijnen en ontvangt relevante informatie over de onder toezicht gestelde advocaten.’
Van de Wiel hoopt dat de dekens de tijd krijgen om te laten zien wat ze vermogen. Ze verwijst naar het jaarplan 2022, dat bol staat van ambitie. ‘Dit gaat geen eenvoudige wetswijziging worden, daar gaan jaren overheen. Tot die tijd moet er ook toezicht worden gehouden. Dat blijven we gewoon doen. Je kunt zeggen dat we op onderdelen te laat hebben gereageerd, maar de urgentie wordt nu echt door iedereen gevoeld. We gaan laten zien dat we het kunnen.’
REACTIE NOVA OP MEMO MINISTERIE
De keuze van het ministerie is in lijn met het in 2019 door de AR ingenomen standpunt dat destijds ook de steun van het dekenberaad had: een nieuw, landelijk orgaan. Hiermee blijven de organisatie en uitvoering van het toezicht op afstand van de Staat. Dit is voor de AR een belangrijke randvoorwaarde. Degene die dat toezicht uitoefent, zou advocaat moeten zijn om de vertrouwelijkheid van cliëntinformatie optimaal te borgen. Goed toezicht op de advocatuur is belangrijk om het vertrouwen in de advocatuur te behouden. Dit toezicht moet uitlegbaar zijn aan samenleving, politiek, cliënt en aan de onder toezicht staande advocaat zelf.
De huidige discussie heeft grotendeels betrekking op twee onderdelen van de recente Wpta-evaluatie: de instelling in 2015 van een college van toezicht en de aanwijzing van de deken als toezichthouder op de naleving van de Advocatenwet en de Wwft en de deken als klachtbehandelaar.
Bij een landelijk toezichthouder wordt het bestuursrechtelijk toezicht (toezicht in enge zin) exclusief belegd bij die toezichthouder en is er daarmee geen Awb-toezichtrol meer voor de lokale deken. Het gaat dan onder meer om het opleggen van lasten onder dwangsom en bestuurlijke boetes bij niet-naleving van de Awb en de Wwft. Van deze Awb-bevoegdheden is overigens de laatste jaren nauwelijks gebruikgemaakt. Bij het plaatsen van de toezichttaak bij de landelijk toezichthouder, wordt de lokale deken niet ontmanteld. Het merendeel van de huidige werkzaamheden betreft klachtbehandeling en tuchtrechtelijke afhandeling (indienen dekenklacht bijvoorbeeld in verband met betamelijkheidsissues). Dit blijft bij de lokale orden die ook alle zaken rondom toetreding en stagiair-aangelegenheden blijven behandelen. Hiermee is en blijft de deken stevig lokaal ingebed en heeft hij meer mogelijkheden om de rol van vertrouwenspersoon binnen de lokale balie te vervullen. Naar verwachting wordt hiermee ook een drempel weggenomen bij advocaten om vertrouwelijk met de deken overleg te zoeken over dilemma’s uit de praktijk: je kunt moeilijk vertrouwenspersoon/primus inter pares en tegelijkertijd toezichthouder zijn met een beginselplicht tot handhaven.
Het reactieve deel (klachtbehandeling en desgewenst het aanbrengen van tuchtzaken) blijft waar die is: bij de lokaal deken. Het verder te versterken proactieve deel (toezicht in de zin van de Awb) komt bij de landelijk toezichthouder te liggen. In zekere zin wordt het toezicht hiermee gedepersonaliseerd: als er in de sfeer van ondermijnende criminaliteit toezicht moet worden gehouden, is het niet langer de lokaal deken die daarbij het gezicht is, maar de landelijk toezichthouder.
Bij het instellen van een landelijk toezichthouder blijven de ogen van buiten belangrijk. Dit kan op verschillende manieren worden ingericht maar de vraag is of dat dan nog langer via een toezichthouder op de toezichthouder moet. Volgens de AR is een systeemtoezichthouder in de huidige constellatie niet langer noodzakelijk.
Algemeen deken, Robert Crince le Roy, herhaalt de oproep zoals ook gedaan tijdens de laatste vergaderingen met het college van afgevaardigden en besprekingen met dekens: ‘Laten we de ruimte voor de verdere versterking van het toezicht met beide handen aangrijpen en als beroepsgroep met één stem naar buiten treden.’
Bron : AdvocatenBlad.NL
https://www.advocatenblad.nl/2022/05/10/lokale-deken-wordt-herder/