Jaarverslag van de Raad van State over 2018
De Raad van State draagt bij aan behoud en ontwikkeling van de democratische rechtsstaat. Dat doet de Raad door advisering over de kwaliteit van voorgenomen wet- en regelgeving en door bestuursrechtspraak in hoogste instantie. De Raad van State is een Hoog College van Staat dat uit publieke middelen wordt bekostigd. Vanzelfsprekend legt hij publieke verantwoording af over de aanwending van deze middelen en over de uitvoering van zijn taken. Dat doet de Raad van State in zijn jaarverslag
Burgers moeten houvast kunnen ontlenen aan wetten en aan het wetgevingsproces. Dit vraagt om versterking van de functie van de wet en van het wetgevingsproces. Versterking niet in kwantitatieve zin, maar in kwalitatieve zin. Het is cruciaal dat de wetgever zelf de belangrijkste keuzen in de wet maakt en het bereik ervan bepaalt. Ook moet de procedure zo zijn ingericht dat zij legitimiteit verschaft aan de normstelling of de maatschappelijke ordening.
In een versnipperde, veeleisende en gelaagde omgeving wordt het steeds ingewikkelder voor de wetgever om te komen tot wetgeving die ordent, beschermt, houvast biedt en richting geeft. Bestaande arrangementen kunnen gemakkelijk gaan knellen: de samenleving verandert, maar de wetgever is niet altijd bij machte om te komen tot passende, nieuwe wettelijke kaders. Door deze ontwikkelingen kunnen burgers het vertrouwen in de overheid verliezen.
Langs twee routes zoekt men naar alternatieven voor het klassieke proces van overheidsregulering. Beide hebben gevolgen voor de centrale positie van de wetgever. Als andere partijen betrokken worden bij de totstandkoming van de wet, kan de vraag rijzen of de wetgever nog wel normeert. Als open normen moeten worden ingevuld, kan de vraag worden gesteld of de wetgever nog wel normeert.
Bij gebrek aan duidelijke normen in de wet moet de rechter meer aan rechtsvorming doen om het recht nader te duiden en in te vullen. Het is onvermijdelijk dat de rechter uitspraken doet die boven het belang van het geschil van partijen uitstijgen om ook anderen dan de betrokken partijen zekerheid te geven. De keerzijde ervan is dat rechtsvorming vaak onevenredig veel tijd en inspanning van bestuur en rechter vergen.
De terugtred van de wetgever kan een voorbode zijn van het afscheid van de wetgever. Afscheid van de wetgever zou afscheid betekenen van de functie van wetgeving als rechtsstatelijke waarborg waarin burgers slechts worden gebonden door de overheid met expliciete instemming en medewerking van de volksvertegenwoordiging. Legitimatie door procedure alleen is niet voldoende. Ook de inhoud van de wet moet legitimatie kunnen verwerven.
De Raad van State biedt in dit jaarverslag handreikingen aan regering en parlement om de functie van de wet en de wetgevingsprocedure te herwaarderen. De Afdeling advisering zal daaraan ook bijdragen in haar advisering over wetgeving. In haar beleidsanalytische toets zal zij meer aandacht schenken aan bijvoorbeeld de uitvoeringstoetsing, het burgerperspectief en aan de gevolgen van digitalisering voor de rechtsbescherming van de burger.
Veel verschillende partners zijn bij wetgeving betrokken: bewindslieden, ambtenaren, adviseurs, wetenschappers. De Raad van State roept deze partners op tot debat over en bezinning op zowel het wetgevingsproces als de inhoudelijke normering van de wet. Alleen als het wetgevingsproces en de inhoudelijke normering op elkaar aansluiten, blijft de wet van duurzame betekenis voor het vertrouwen in de democratische rechtsstaat.
Bron : RaadvanState.NL