Planologisch verbod op verkenningsonderzoek kán ruimtelijk relevant zijn.
Kunnen regels in een bestemmingsplan, die verkennings- en opsporingsonderzoek naar de aanwezigheid van aardgas verbieden, ruimtelijk relevant en dus op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geoorloofd zijn? Die vraag beantwoordde de Afdeling in haar uitspraak van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3765). Spoiler-alert(!): het betreffende bestemmingsplan sneuvelt. Toch is de uitspraak interessant, omdat de Afdeling een (zij het minuscule) opening laat voor het planologisch verbieden van verkenningsonderzoek.
Relevantie:
De minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: “de minister”) heeft belang bij de mogelijkheid om (seismisch) verkenningsonderzoek uit te voeren, om zo de diepe ondergrond en alle bodemschatten die zich daarin bevinden in kaart te brengen.
Voor zover dergelijk (seismisch) verkenningsonderzoek geluid- of trillinghinder veroorzaakt, heeft het ruimtelijke impact. Dat betekent dat met het planologisch uitsluiten van verkenningsonderzoek een ruimtelijk relevant doel in de zin van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro wordt nagestreefd.
Om verkenningsonderzoek te kúnnen uitsluiten, moet worden aangetoond dat er binnen het plangebied bestemmingen of functies aanwezig zijn die bijzonder gevoelig zijn voor geluid- en/of trillinghinder, ook al is die hinder van tijdelijke duur.
Bovendien moet in de plantoelichting stevig worden gemotiveerd dat de gevoeligheid van de bestemming of functie van dien aard is, dat het belang bij de bescherming van die bestemming of functie prevaleert boven het hiervoor beschreven (kennelijk) zwaarwegende belang van de minister. De praktijk zal moeten uitwijzen of in het concrete geval aan die motiveringsplicht kan worden voldaan.
Smallingerland blokkeert verkennings- en opsporingsonderzoek; minister stapt naar de rechter
De minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: “de minister”) is belast met de besluitvorming over o.a. winnings- en opsporingsvergunningen voor geothermie, aardgas en andere delfstoffen. Niet alleen onder de Groningse bodem ligt een gasreservoir; verspreid over het land zijn ook veel zogeheten ‘kleine velden’ aangetroffen. Met het terugschroeven van de gaswinning uit het Groningenveld is het belang van gaswinning uit deze kleine velden flink toegenomen. Maar gezien de problematiek in Groningen staan decentrale overheden niet om deze verschuiving te springen. De juridische mogelijkheden om invloed op deze ontwikkeling uit te oefenen, zijn echter zeer beperkt.
Ook onder de Friese bodem, o.a. rondom Drachten, bevinden zich kleine velden, waaruit al jaren gas wordt gewonnen. Uit angst voor schade door aardbevingen probeert de gemeente Smallingerland nieuwe gaswinning van haar grondgebied te weren. Met haar eigen energiebeleid beoogt zij juist de bestaande energie-infrastructuur met aardgas te transformeren naar een infrastructuur met duurzame energiebronnen. Om dit beleid planologisch te verankeren, stelde de raad medio 2018 het bestemmingsplan “Buitengebied 2013, 2e herziening” vast. In dit plan werd bestaand gebruik voor gaswinning gerespecteerd, maar werden nieuwe ontwikkelingen (verkennings- en opsporingsonderzoek) binnen de bestemming “Agrarisch – met waarden” expliciet als ‘strijdig gebruik’ aangemerkt. Daarnaast schrapte de raad de mogelijkheid om voor dit verboden gebruik een ‘binnenplanse’ omgevingsvergunning te verlenen. De minister, die zijn ‘Kleineveldenbeleid’ gefrustreerd zag, ging tegen dit plan in beroep bij de Afdeling.
De ruimtelijke (ir)relevantie van planregels die verkennings- en opsporingsonderzoek blokkeren
Beroep is ontvankelijk, ondanks ontbreken zienswijze minister
Saillant is allereerst dat de raad, schijnbaar om geen ‘slapende ministers’ wakker te maken, verzuimd had om de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan aan de minister toe te zenden. Dat had echter volgens de Afdeling op grond van artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro wél gemoeten. De verplichte kennisgeving van de terinzagelegging van plannen met bovengemeentelijke belangen (zoals de gaswinning) moet immers juist voorkomen dat de terinzagelegging de betrokken diensten van o.a. het Rijk ontgaat (zo volgt uit de MvT bij de Wro; Kamerstukken II, 2002/03, 28916, nr. 3, blz. 98). De Afdeling concludeert dan ook dat het beroep van de minister ontvankelijk is, aangezien hem redelijkerwijs niet kon worden verweten dat hij geen zienswijze had ingediend (zie artikel 6:13 Awb).
Vooroverleg ten onrechte achterwege gelaten
Naast de verplichte kennisgeving liet de raad – in strijd met artikel 3.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) – ook het verplichte overleg met de minister achterwege, bij de voorbereiding van het plan. Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting bespreekt de Afdeling vervolgens echter óók de inhoudelijke beroepsgronden van de minister.
Ruimtelijke relevantie van de planregels
De Afdeling stelt voorop dat de door de raad gekozen bestemming ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro moet worden verantwoord vanuit een ‘goede ruimtelijke ordening’. Dit betekent dat met de planregels een ruimtelijk relevant doel moet worden nagestreefd.
Dat is volgens de Afdeling niet het geval, voor zover de raad het verkennings- en opsporingsonderzoek heeft uitgesloten om de doelen van zijn energiebeleid te verwezenlijken. Hoewel duurzaamheid op zichzelf een milieuaspect betreft, gaat het de raad daarbij namelijk niet zozeer om de milieugevolgen van het verkennings- en opsporingsonderzoek, maar om de milieugevolgen van het gebruik van aardgas als brandstof door de samenleving. In zoverre heeft de planregeling niet tot doel het ruimtegebruik van de gronden in het plangebied of de invloed van dat ruimtegebruik op de omliggende gronden te regelen en is de regeling, wegens het ontbreken van een ruimtelijk relevant doel, in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
Ook het uitsluiten van verkennings- en opsporingsonderzoek vanwege angst voor aardbevingen als gevolg van de winning van gas, is naar het oordeel van de Afdeling niet geoorloofd. Verkennings- en/of opsporingsonderzoek leidt immers op zichzelf niet tot de door de raad gevreesde aardbevingen, althans zo valt volgens de Afdeling redelijkerwijs aan te nemen.
Kan verkennings- of opsporingsonderzoek dan helemaal niet met een bestemmingsplan worden gereguleerd? Jawel, zegt de Afdeling: bij seismisch onderzoek wordt de bodem in trilling gebracht. Dit kán tot een bepaalde mate van geluid- of trillinghinder leiden. Dat betekent dat dergelijk verkenningsonderzoek ruimtelijke impact kán hebben en dat de raad, met het tegengaan daarvan, een ruimtelijk relevant doel in de zin van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro nastreeft.
Belangenafweging
Dat het plan sneuvelt, zit ‘m in de belangenafweging; volgens de Afdeling heeft de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een algemeen verbod in het hele plangebied voor het doen van verkenningsonderzoek in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad had namelijk niet gemotiveerd dat op of in de buurt van de in het plan betrokken gronden sprake is van bestemmingen of functies die een bijzondere gevoeligheid hebben voor geluid of trillingen, laat staan dat daaraan een groter gewicht had moeten toegekend dan aan het belang van de minister bij het behoud van de mogelijkheid om verkenningsonderzoek te doen. Met verkenningsonderzoek kan immers kennis worden vergaard over de diepe ondergrond en álle bodemschatten die zich daarin bevinden; daarbij gaat het niet alleen om aardgas en aardolie, maar ook om zout, aardwarmte en aquifers van water.
Belang voor de praktijk
Op gemeentelijk grondgebied kunnen bestemmingen of functies aanwezig zijn die bijzonder gevoelig zijn voor geluid- en/of trillinghinder, ook al is die hinder van tijdelijke duur. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan beschermde natuur- of stiltegebieden of instabiele bouwwerken. Uit deze uitspraak lijkt te volgen dat een (in ruimte beperkt) verbod op het uitvoeren van verkenningsonderzoek in de buurt van dergelijke functies niet bij voorbaat ongeoorloofd moet worden geacht. Wel zal dan goed gemotiveerd moeten worden dat de gevoeligheid van de bestemming of functie van dien aard is, dat het belang bij de bescherming van die bestemming of functie prevaleert boven het (kennelijk) zwaarwegende belang van de minister bij het behoud van de mogelijkheid om verkenningsonderzoek te doen. Of aan deze motiveringsplicht kan worden voldaan, zal in de praktijk nog moeten blijken.
Bron : OmgevingsWeb.NL
==============================
EMLE
Utrecht / Haaksbergen, 27 januari 2020