De plannen van Knops over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein: van alles net niets
Begin januari maakte minister Raymond Knops bekend dat hij van plan is in de Wmo te regelen dat de bestuursrechter, behalve over geschillen over besluiten op grond van de Wmo, ook kan oordelen over geschillen in de uitvoering van die besluiten.(1) Daarnaast wil hij gemeenten bij de toepassing van de Wmo meer ruimte geven voor het zogeheten resultaatgericht indiceren. De plannen van Knops roepen de vraag op welk probleem ze beogen op te lossen en of de gebruikers van Wmo-voorzieningen hier beter van worden.
Ter beantwoording van die twee vragen zeg ik eerst iets over het verschijnsel ‘resultaatgericht indiceren’ en de lacune in de rechtsbescherming die er het gevolg van is. Daarna bespreek ik twee reacties op dat verschijnsel, de ene uit de hoek van de wetgeving (afkomstig van Michiel Scheltema, tot vorig jaar regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht) de ander van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Vervolgens ga ik in op de inhoud van de plannen van minister Knops en op de vraag hoe die zich verhouden tot de ideeën van regeringscommissaris Scheltema en de jurisprudentie van de CRvB. Ik vertel ten slotte wat ik zelf van de plannen vind.
Resultaatgericht indiceren
De Wmo regelt dat gemeentebesturen ondersteuning bieden aan hun inwoners ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie. Dat gebeurt door het verstrekken van voorzieningen, zoals een traplift, huishoudelijke hulp, maaltijdservice of persoonlijke begeleiding. Wie zo’n voorziening wil, kan zich melden bij het gemeentebestuur. Als dat na onderzoek constateert dat een voorziening nodig is, volgt een besluit waarin de voorziening wordt toegekend. In veel van die besluiten wordt – soms noodgedwongen, soms welbewust – de inhoud van de voorziening slechts globaal omschreven of wordt alleen het resultaat van de voorziening genoemd (‘een schoon en leefbaar huis’). In het Wmo-jargon heet dat laatste 'resultaatgericht indiceren'.
Een van de consequenties van resultaatgericht indiceren is dat geschillen zich verplaatsen. Ze gaan vaker dan gebruikelijk in het bestuursrecht over de uitvoering van het besluit. Een besluit waarin een aanspraak op een schoon en leefbaar huis wordt toegekend zal niet snel tot een geschil leiden, maar over de uitvoering van zo’n besluit zijn legio geschillen denkbaar, zoals: de hulp in de huishouding komt niet vaak genoeg, blijft te kort en/of maakt niet goed schoon. Het problematische van die verschuiving is dat geschillen over de uitvoering van voorzieningen niet aan de bestuursrechter voorgelegd kunnen worden. Een klacht indienen kan wel. Is de betrokkene echter ontevreden over de afhandeling daarvan, dan loopt de procedure van geschilbeslechting feitelijk dood omdat de vervolgstap (een procedure bij de civiele rechter) in de praktijk onbegaanbaar blijkt. Kortom, resultaatgericht indiceren zorgt voor een gat in de rechtsbescherming. Hoe moet dat worden gedicht? Daarover bestaan verschillende ideeën.
Hoe het gat in de rechtsbescherming te dichten?
Scheltema kwam in 2017 met het voorstel de wet te wijzigen. Hij heeft op zich geen problemen met resultaatgericht indiceren, omdat het maatwerk bij de uitvoering van Wmo-voorzieningen mogelijk maakt, wat in het belang is van personen die op die voorzieningen zijn aangewezen. Het gat in de rechtsbescherming wil hij dichten door uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter. Die zou ook moeten kunnen oordelen over geschillen over de uitvoering van besluiten op grond van de Wmo. Scheltema stelt voor daartoe in de Awb een facultatieve regeling op te nemen die desgewenst van toepassing kan worden verklaard op welke bijzondere bestuursrechtelijke wet dan ook. Denkbaar is dat de toepassing beperkt blijft tot de Wmo, maar denkbaar is ook dat in andere wettelijke regelingen (bijvoorbeeld de Jeugdwet of de Participatiewet) wordt bepaald dat de bevoegdheid van de bestuursrechter (voor onderdelen van die wet) wordt verruimd.
De CRvB zoekt de oplossing in het beteugelen van het resultaatgericht indiceren. De overheid moet, zo vindt de CRvB, aan burgers zo veel mogelijk rechtszekerheid bieden. Resultaatgericht indiceren doen daar afbreuk aan. Dus waar het niet noodzakelijk is, mag het niet. Voorzieningen voor huishoudelijke hulp bieden mooi een voorbeeld. De CRvB accepteert niet dat in de besluiten over huishoudelijke hulp niet valt te lezen voor hoe veel uur per week er aanspraak op hulp bestaat. Besluiten waarin wel wordt vermeld waar in de woning wat in welke frequentie moet worden schoongemaakt, maar niet wat dat betekent voor het aantal uren huishoudelijke hulp waarop aanspraak bestaat, acht de CRvB onrechtmatig (zie CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241).
De plannen van Knops
De plannen van Knops sluiten aan bij de ideeën van Scheltema en ook de jurisprudentie van de CRvB is er in verdisconteerd, maar voor beide geldt: slechts gedeeltelijk.
Scheltema stelde een facultatieve regeling in de Awb voor, Knops kiest voor een regeling die alleen voor de Wmo geldt. De verruiming van de rechtsbescherming blijft zodoende beperkt tot de rechtsverhouding tussen overheid en burger in het kader van die wet. Daarmee is – anders dan bij een regeling in de Awb – de kans dat ook bij andere wetten ervaring wordt opgedaan met een verruimde bevoegdheid van de bestuursrechter en de betrokken burgers daarvan kunnen profiteren, een heel stuk kleiner.
De jurisprudentie van de CRvB is te herkennen in het beoogde nieuwe vijfde lid van artikel 2.3.5 Wmo. Daarin valt te lezen dat het college bij het vertrekken van een maatwerkvoorziening waarin een resultaatbeschrijving wordt gehanteerd, een ondersteuningsplan opstelt dat deel uitmaakt van maatwerkvoorziening en voorts dat het ondersteuningsplan een beschrijving omvat van de uit te voeren activiteiten en de frequentie waarmee dat gebeurt. Dat betekent tot op zekere hoogte een beperking van het resultaatgerichte indiceren. Een cruciale eis die in de jurisprudentie van de CRvB wordt gesteld ontbreekt echter: de hoeveelheid tijd die beschikbaar is voor de activiteit.
Conclusie
Mijn indruk is dat de plannen van minister Knops slechts een suboptimale oplossing bieden voor de problemen als gevolg van het resultaatgericht indiceren. De wijze waarop Knops het resultaatgericht indiceren in de wet wil regelen, zorgt ervoor dat het gemeentebestuur bij het verstrekken van voorzieningen minder duidelijkheid hoeft bieden aan de gebruikers dan waartoe het op dit moment op grond van de jurisprudentie van de CRvB verplicht is. Ik denk dat de gebruikers beter af zijn met codificatie van de jurisprudentie van de CRvB, in combinatie met realisatie van de ideeën van Scheltema. Dat zou betekenen: meer rechtszekerheid biedende besluiten, minder aanleiding voor conflicten over de uitvoering ervan en vollediger rechtsbescherming.
Bron : SociaalWeb.NL
==============================
EMLS
Utrecht / Haaksbergen, 4 februari 2020